黄河豫西段水行政执法现状及对策

雷亚红，杨 洋，陈卫国

（豫西黄河河务局，河南 洛阳 471000）

0 引言

黄河豫西段流经三门峡市（灵宝市、陕县、湖滨区和渑池县）、洛阳市（新安县、孟津县、吉利区和偃师市）及济源市（邵原镇、下冶镇、大峪镇和坡头镇），其中三门峡市境内187 km，洛阳市境内96 km，济源市境内58 km。该河段水形地势复杂，管理机构交叉重叠，给水行政执法带来系列问题。作为该河段的一线员工，笔者对这个问题进行了一些探索［1~2］。

1 复杂的黄河豫西段

1．1 复杂的水形地势

豫西黄河河道水形地势复杂，既有山区型河道，又有平原型河道；既有堤防河道，又有无堤防河道；既有自然状态下的原型河道，又有水库建成后受其影响的河道。就水库而言，就有3座大中型水库：三门峡水库、小浪底水库和西霞院水库。其中：三门峡水利枢纽工程是中国黄河中上游段建设的大型水利工程项目，连接河南省三门峡市和山西省平陆县，水库面积2 350 km2，这是在黄河上修建的第一座大型水库；小浪底水利枢纽是黄河干流三门峡以下唯一能够取得较大库容的控制性工程，小浪底库区总面积1 262 km2，全长130 km（上至三门峡大坝，下至小浪底大坝）。库区跨三门峡（陕县和渑池县）、洛阳（新安县和孟津县）和济源3市；西霞院工程是小浪底工程的配套工程，其开发任务是以反调节为主，结合发电，兼顾供水、灌溉等，进行综合利用［1～2］。 西霞院水库大坝以下至下界孟津扣马之间的29 km属自然流态设防河道，沿岸布设有黄河堤防7．6 km，险工1处，控导工程 3处，护滩护岸工程 4处［2］。

1．2 重叠的管理机构

目前，豫西黄河河段内存在着四个管理单位：隶属黄河水利委员会（简称“黄委会”）的三门峡黄河明珠（集团）有限公司和豫西河务局；隶属当地政府的三门峡市黄河河务局及所属四个县局；隶属水利部的小浪底建管局。这些机构之间存在相互隶属或不相隶属的关系，有的虽然行政管理上不相隶属，但是业务上却存在着隶属关系，它们的职责范围交叉重叠。

1.2.1 三门峡黄河明珠（集团）有限公司的职责范围

三门峡黄河明珠（集团）有限公司负责三门峡水利枢纽的管理和运营维护，负责陕西潼关至三门峡大坝段、高程在335 m以下三门峡库区范围内取水许可监督管理和三门峡大坝保护区管理范围内各类建设项目的审查。

1.2.2 豫西河务局的职责范围

豫西河务局主要负责黄河豫西河道的治理开发规划、工程建设与管理、防洪防凌、滩区安全建设、水政水资源管理与调度、产业经济发展等工作。同时按照授权，对三门峡大坝保护区以下至西霞院黄河干流河道具体行使水行政管理职能，对潼关以下至西霞院大坝区间河道实施统一水量调度管理。

1.2.3 三门峡市黄河河务局及所属县局的职责范围

三门峡市黄河河务局及所属县局负责三门峡、小浪底库区三门峡境内的治理规划、治理工程的建设管理、防汛防凌、滩涂开发及水土保持等工作。

1.2.4 小浪底水利枢纽管理中心的职责范围

小浪底水利枢纽管理中心主要负责小浪底水库和西霞院水库库区管理以及地震台网运行管理、塌岸滑坡体监测等工作，并开展水政监察有关工作，在业务上接受黄委会水政监察总队的指导和监督。

2 黄河豫西段水行政执法现状及原因分析

2．1 水行政执法不力

黄河豫西段复杂的水形地势，交叉重叠的管理机构，加上人们对经济利益的片面追求，使得该河段的执法不力、管理效果不佳，主要体现在以下几个方面。

（1）水事活动乱而无序。黄河豫西段水事活动频繁而无章。如现在小浪底库区旅游设施众多，存在大量浮桥、游船、码头和渡船等生产、旅游设施、设备，这些设施大多没有审批手续，分属于地方政府、海事、港监、旅游等多个部门管理，各种安全设施和应急措施不到位，存在着重大的安全隐患；库区内网箱养鱼和滩地种植现象严重。一旦遇上游洪水，有可能阻拦大量漂浮杂物，造成河道堵塞，进而影响河道行洪能力；库区正常蓄水位275米以下，如今库区仍有部分的住户和挖砂、开矿、耕种、放牧、养鱼等流动人群，一旦出现大洪水或小浪底水库紧急蓄水，迁安救护措施很难保证。

（2）库区内存在滑坡、塌岸等重大安全隐患。库区内存在大量滑坡体，由于库区黄河河道狭窄，一旦滑动，可能造成黄河断流，形成堰塞湖和库中库。同时，库区内还有大量的危岩体和塌岸区，经过多年的高水位浸泡，风化和冲蚀严重，随时威胁着人民群众生命财产安全。

（3）生态环境脆弱。在库区沿岸零散分布着数十家铝矾土、煤炭、硫铁、石英石矿井，矿区废弃矿渣及半成品料堆积严重，大批植被受到破坏，山体、滩岸水土流失严重，废水、废渣、废气给空气、水体及防洪安全造成极大威胁，生态环境脆弱，生态保护和修复任务重。

2．2 水行政执法效果不佳的原因分析

黄河豫西段水行政执法效果不佳的原因，主要在于现存的多家管水的体制问题，表现在以下几个方面。

（1）法权与授权不符。法权与授权不符，水行政执法主体冲突，管理措施难以落实。根据有关法律法规的规定和上级授权，当地河道主管机关——豫西河务局对授权河段行使水行政管理职责。而三门峡市黄河河务局根据当地政府授权也对境内小浪底库区实施河道管理，造成在同一河段的管理冲突。

（2）授权与事权不符。授权与事权不符，管线长，没有专管机构，监管难度大。黄河在三门峡陕县、渑池县和洛阳市新安县境内河道长117 km，目前还未依法设立水行政主管部门，造成该段河道监管缺位。

（3）水资源管理监督交叉。豫西黄河水资源管理尚未真正实现统一管理与调度。根据《黄河水量调度条例》规定，河南省境内黄河干流的水量由河南黄河河务局负责。豫西黄河河务局负责洛阳、济源、三门峡境内黄河水量的调度，但三门峡库区的取水许可监督管理权却归三门峡水库水政监察支队所有。实质上并没有实现真正意义上的对豫西黄河水资源的统一管理和监督［3~5］。

（4）体制不顺。体制不顺，职能交叉。目前，豫西黄河河道由不同隶属关系的四个管理单位同时按照各自职责实施管理，造成政出多门、多头管理、体制不顺、职能交叉，没有形成有效的执法力量和管理机制。

（5）库区立法进程滞后。库区立法进程滞后，规范管理任重道远。目前，针对三门峡、小浪底和西霞院库区群的管理还没有一整套法律、法规或规范性文件，也没有现成的成功经验可以借鉴，执法部门只能在摸索中寻求新路子，给河道执法及规范化管理造成较大困难。

3 提高水执法效果策略探究

3．1 明确和强化河道主管机关的法定地位

根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《黄河水量调度条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《河南省黄河工程管理条例》、《河南省黄河河道管理办法》等有关法律法规规定，豫西河务局作为黄河豫西段唯一合法的水行政机关，对所辖河道依法实施规范、有效、有序的监督和管理，既是法定的职责和权利，也是应尽的责任和义务。

3．2 健全组织管理机构

在沿黄分别设立黄河河道主管机关的同时，将当地河道管理机构的建制纳入流域管理机构。如政策或条件不允许，还可依托当地水利部门，积极探索“依法授权、联合执法”的新模式，弥补管理缺位的不足。对豫西黄河实施全面、统一管理，真正担负起黄河水行政主管部门的职责。

3．3 完善执法管理的体制机制

理顺管理体制、完善执法机制是规范和加强豫西黄河管理的关键和重点。要充分发挥河道主管机关的法定主导作用，尽快建立以河道主管机关为主导、以执法协作为纽带、各管理单位参与的河道综合管理和执法管理体系，既要明晰各方的职责范围，又要加强合作协作，既注重发挥各方的主动性，还要明确河道主管机关的主导性；要整合执法力量，建立对内联动、对外联合执法的机制和定期会商制度，信息共享，联动联合，形成执法的合力；要严格程序和职责，在强化执法协作的同时，各方尽职尽责做好本职工作［3］。

3．4 加快库区立法进程

要借鉴国内其他水库乃至外国水库管理经验，积极协调河南、山西两省，尽快做好调查研究等立法前期工作，尽早把三门峡、小浪底及西霞院水库的管理纳入库区管理立法计划。只有加快库区立法进程，才能实现库区依法规范管理。目前，在没有专门法规的情况下，建议暂时按照部门规章对库区实施依法监管。

3．5 强化依法实施监管

依法实施监管是法律法规赋予我们的法定职责和权利。《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等有关法律法规均明确规定了流域管理机构及河道主管机关的法律地位、法定职责。依法实施监管是落实最严格的流域管理制度的必然要求。2010年，黄委会党组提出了实施最严格的水资源管理、最严格的河道管理和最严格的水土保持监督监测制度，实现最严格的流域管理，维持黄河健康生命。同时，河南河务局党组提出了 “四位一体”（黄河工程、黄河经济、黄河文化、黄河生态）总体工作思路。这些都给我们各项管理工作提出了新的更严格的管理标准。依法实施监管是践行现代治河新理念的必然要求。从以管理工程为主、以防洪减灾为中心的传统治河观念向实施工程、资源、环境、生态全面管理的现代治河理念的转变，给我们的管理工作赋予了新的内涵和使命。依法实施监管是区域经济社会发展的必然要求。要加大引黄供水力度，充分发挥黄河最大水源地、最优水资源的优势，用足、用好黄河水资源，让黄河更好地造福区域经济社会。依法实施监管是豫西黄河复杂管理现状的客观要求。只有依法实施监管，才能实现豫西黄河的长治久安、规范有序和健康发展［4］。

4 结语

黄河豫西段作为黄河中下游的连接点和过渡段，有着不同于其他河段的特殊情况和显著特点。应尽早理顺管理体制，逐步建立以河道主管机关为主导、以执法协作为纽带、各管理单位参与的河道综合管理和执法管理体系。应进一步建立、完善联动机制和定期会商制度，信息共享，联动联合，整合执法力量，形成执法的合力，推动豫西黄河河道管理及水行政执法工作尽快步入法治、规范、有序、健康的轨道。

［1］河南黄河河务局．河南黄河志［M］．郑州：黄河水利出版社，2009：85－96．

［2］ 卫国峰．豫西黄河［M］．郑州：黄河水利出版社，2009：52－55．

［3］ 全国人大常委会．中华人民共和国水法［EB ／OL］．［2013－08 －11］．http： ／／www．mwygov．cn ／zcfg ／fl／2010 ／t2002100 1_155904．

［4］全国人大常委会．中华人民共和国防洪法［EB／OL］．［2013－07－09］．http： ／／www．chinawater．net．／law ／FlordC trl．htm．

［5］中华人民共和国国务院．黄河水量调度条例［EB／OL］．［2013－12－03］．http： ／／www．gov．cn ／zwgk ／2006－07 ／28 ／content_348927．htm．