习近平破解民主难题——学习十八届四中全会精神体会

中央社会主义学院副院长、教授 张 峰

去年8月19日在全国宣传思想工作会议上，习近平总书记谈到了三个问题，其中两个已经作出了回答，解决了。一个是中国共产党能不能打仗的问题，新中国的成立已经证明了中国共产党能打仗。另一个是中国共产党能不能搞经济、搞建设的问题，我国改革开放以来的成就证明了中国共产党能搞经济、搞建设。他说，中国共产党今天面临着一个新的问题:我们中国共产党人能不能在日益复杂的国际国内环境下坚持住党的领导、坚持和发展中国特色社会主义，这个还需要我们一代一代共产党人继续作出回答。解决和回答这个问题，需要作出多方面的努力，但最核心的实际上是中国共产党能不能搞民主的问题。为什么要解决这个问题呢?是因为这是我们党一直在努力解决但并没有解决得很好的问题。在今天，我们对这个问题绕不开、躲不过，需要以改革创新的精神来破解。如果说，胡锦涛同志提出科学发展观是为了破解发展难题的话，那么以习近平同志为总书记提出推进国家治理体系和治理现代化，主要是为了破解民主难题。民主难题如果能成功破解，这将是马克思主义发展史上的一个伟大的贡献，将是中国共产党历史上的一个伟大的创举。

一、毛泽东:得之于民主，失之于民主

中国共产党是靠打民主牌起家的。1945年民主人士黄炎培先生造访延安，与毛泽东同志进行了著名的“窑洞对”。黄炎培先生提出历朝历代“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律问题，毛泽东同志充满信心地回答:“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”毛泽东同志发展民主的愿望是真诚的。正如1944年6月12日毛泽东答中外记者团问所指出的:“中国是有缺点的，而且是很大的缺点，这个缺点，一言蔽之，就是缺乏民主。中国人民非常需要民主，因为只有民主，抗战才有力量，中国内部关系和对外关系，才能走上轨道，才能取得抗战的胜利，才能建设一个好的国家。”“政治需要统一，但是只有建立在言论，出版，结社的自由与民主选举政府的基础上面，才是有力的政治。”在解放战争中，中国共产党靠民主这张牌迅速争取到了绝大多数民主党派和社会贤达的支持。毛泽东不仅是这样说的，而且是这样做的。1949年9月，中国共产党与各民主党派和社会各界人士召开新政协，实现了协商建国的使命。而且新成立的中央人民政府也给民主人士安排了相当多的职位。接着就是1954年9月，实现了中国历史上的第一次普选，产生了1200多名全国人大代表，召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。

但是，从1957年开始，毛泽东同志在民主问题上就开始犯错误。先是反右斗争扩大化，把一大批与党真诚合作而又敢于谏言的党外人士打成右派，党外民主就此偃旗息鼓。再就是1959年庐山会议转向，把彭德怀等一批直言大跃进失误的党内高级干部和高级将领打成右倾机会主义分子，党内民主就此噤若寒蝉。尽管有这样的挫折，但毛泽东同志并没有醒悟，并没有认为是民主出了问题。在他看来，民主既不是党外知识分子的谏言，也不是党内干部的直言，而是工农群众、革命青年的造反权利。于是他着眼于防止资本主义复辟，针对党内走资本主义道路的当权派，运用了“大鸣、大放、大字报、大辩论”这种在今天看来属于“街头民主”的形式，发动了“文化大革命”。但他万万没有想到的是，所谓的“四大自由”这种民主是一种笼中之虎，一旦放了出来，就很难收得回去，必然肆虐起来，酿成一场浩劫、动乱，最终使民主走进死胡同。

二、邓小平:起之于民主，收之于民主

1976年4月上旬，北京群众为悼念周恩来总理举行的自发集会遭到“四人帮”镇压，酿成了“天安门事件”，又称“四五”运动。这次事件，导致撤销邓小平党内外一切职务，保留党籍，以观后效。这一运动，实质上反映了人民群众肯定邓小平复出后的改革、拥护以邓小平为代表的中国共产党的正确领导的心声，也为邓小平后来的再次复出并发挥更重要作用准备了民意基础。邓小平曾同外国友人说:“一九七六年的四五运动，人民怀念周总理，支持我的也不少。这证明，一九七四年到一九七五年的改革是很得人心的，反映了人民的愿望。”十一届三中全会前夕召开的中央工作会议，对四五运动平了反。”总结“文化大革命”的教训，邓小平指出:“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”“在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段。宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”甚至对少数人利用民主闹事也给予了宽容，“群众提了些意见应该允许，即使有个别心怀不满的人，想利用民主闹一点事，也没有什么可怕。要处理得当，要相信绝大多数群众有判断是非的能力。”在1980年的《党和国家领导制度的改革》中，他总结说:“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”特别是他提出:“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”。这是一个极为深远的战略考虑。

但是，在发展民主的过程中，我们也碰到了一个很大的难题，就是怎样发展民主。鉴于资产阶级自由化的出现，邓小平提出了坚持四项基本原则，但并没有像他的经济发展战略那样形成具体的民主发展思路。他关于民主的论述，给人印象最深刻的是“两个不搞”:一个是不搞“文革”式的“大民主”。他说:“像‘文化大革命’那样的‘大民主’不能再搞了，那实际上是无政府主义。”相应地必须废止1975年《中华人民共和国宪法》表述的“大鸣、大放、大辩论、大字报”四种公民权利即所谓“四大自由”。不搞这种“大民主”，理由很简单，因为我们有“文化大革命”的经历，亲眼看到了它的恶果。另一个是不搞西方的资产阶级民主。我们讲的是社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，两院制等等。不搞这种形式上的民主，理由也很简单，如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现“文化大革命”中那样“全面内战”的混乱局面。“内战”不一定都是用枪炮，动拳头、木棒也打得很凶。民主是我们的目标，但国家必须保持稳定，稳定压倒一切。在邓小平时期，党在发展民主上也有积极的探索，这就是党的十三大提出实行党政分开、建立社会协商对话制度。1989年之后，至少在官方已公布的文本中邓小平同志再也没有讲政治体制改革，包括1992年初视察南方谈话。尽管如此，邓小平同志强调人民民主的重要性，并且就发展人民民主提出的基本原则，仍然是正确的，是有指导意义的。江泽民、胡锦涛同志在发展人民民主方面也做出了积极的探索，为我们在新的历史条件下破解民主难题奠定了基础。

三、习近平:确定发展民主的重要原则

党的十八大后，习近平担任总书记，面临着全面深化改革的难题，用他的话说，好改的都已经改了，不好改的都留了下来，都是难啃的硬骨头。这最难啃的，恐怕就是政治体制改革。从国际上看，压力不小。西方的颜色革命，已经波及到了伊斯兰世界这个按邓小平预言最不可能实行美国所谓民主制度的世界五分之一人口。从国内看，压力也不小。从过去的改革中得到巨大好处的利益集团已经出现，利益固化的藩篱已经形成，要动他们的奶酪就必须从政治体制改革入手。腐败问题愈演愈烈，大有亡党亡国之势，要想从根本上解决，还得靠发展人民民主，把权力关进制度的笼子里。为此，习近平提出了一个新的现代化，国家治理体系和治理能力的现代化。这个现代化是制度的现代化，实际上是政治体制改革的命题。

如何发展民主，如何进行政治体制改革，要有很强的战略定力。过去我们讲改革，都是讲动力。但习近平总书记还提出了个“定力”，定力就是稳住不动的。明者因时而变，知者随事而制。他多次讲过，我们党领导的改革历来是全面改革。问题的实质是改什么、不改什么，有些不能改的，再过多长时间也是不改，不能把这说成是不改革。我们不断推进改革，是为了推动党和人民事业更好发展，而不是为了迎合某些人的“掌声”，不能把西方的理论、观点生搬硬套在自己身上。习近平总书记发展民主所坚持的原则立场可以简要地概括为“两个不能动摇”。他曾引用唐太宗的话“治国犹如栽树，本根不摇则枝叶茂荣”，指出我们治国理政的本根，就是中国共产党领导和社会主义制度。首先是坚持中国共产党的领导地位不能动摇。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持中国共产党这一坚强领导核心，是中华民族的命运所系。其次是坚持中国特色社会主义政治制度不能动摇。辛亥革命之后，中国尝试过君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种形式，但都行不通。在中国共产党的领导下，中国走上的社会主义道路，建立了中国特色社会主义政治制度，包括作为根本政治制度的人民代表大会制度，作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。这样一套制度安排，是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。为什么不能动摇呢?这涉及到对我国政治制度的评价，习近平总书记提出了“八个看”的标准:“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”据此来衡量，经过长期努力，我们在解决这些重点问题上都取得了决定性进展。这说明我国的政治制度总体上是好的。目前国际上对中国道路、中国模式的讨论增多、肯定增多。这不仅意味着我国走出了一条不同于西方国家的成功发展道路，而且形成了一套不同于西方国家的成功制度体系。

但不能动摇，并不是说中国政治制度就完美无缺了，就不需要完善和发展了。制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。在发展民主上我们还有哪些不足呢?主要是三个方面:一是我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，二是社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，三是在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足，必须继续加以完善。因此要积极稳妥推进政治体制改革。

四、人民民主的真谛:社会主义协商民主

发展社会主义民主，必须找到合适的民主形式。一般说来，民主的基本形式有四种:选举民主、协商民主、自治民主、街头民主。街头民主，又称抗争民主，是公民通过运用宪法所规定的“集会、结社、游行、示威”的自由来行使权利。这种民主形式尽管是客观存在的、难以避免的，但因其具有不可控性、不利于社会稳定，因而是不能提倡的。自治民主，是人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。因其主要适用于基层和民族区域，从国家层面来讲也不是普遍要推广的民主形式。排除了这两项民主形式为重点，就剩下了选举民主和协商民主可供选择。选举民主是民主的基本形式，甚至可以说是民主的本义。从1970年到现在，世界上实行竞争性选举民主的国家已经从45个发展到115个，说明采用这种民主形式是一种世界性的趋势。没有选举民主的民主，很难说是真正的民主。因此，发展选举民主是社会主义民主的必然选择。这是没有问题的。问题是中国怎样搞选举民主。普选，人人都有投票选举的权利，我们在第一届人大时就已经做到了。习近平总书记在纪念人大60周年大会上说:“60年前，我们人民共和国的缔造者们，同经过普选产生的1200多名全国人大代表一道，召开了第一届全国人民代表大会第一次会议”，特意点出了我国已经实现了普选。但我们的普选不是全国性的直选，目前还停留在县乡两级直选人民代表，更谈不上直选各级行政官员。周恩来在一届人大时曾坦言这种选举的缺陷，说“关于直接选举的问题，中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到。”邓小平在1987年也曾说过:“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟。其实有些事情，在某些国家能实行的，不一定在其他国家也能实行。我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”我们也曾设想循序渐进地扩大直选的范围，但既没有时间表，也没有实质性的进展。照理说，现在发展民主，必须把扩大直选范围提到日程上来，但国际国内都出现了一些负面性的例子，引起了我们警觉。首先是国际上一些阿拉伯国家照搬西方的选举民主，导致政局失控、教派争斗激烈、恐怖主义势力猖獗，甚至英国《经济学人》杂志都承认:“民主正在经历艰难时世。独裁者被赶下台以后，反对派大多无法建立行之有效的民主政府。”再就是国内的人大选举也出现了严重的问题，典型的例子是湖南衡阳人大代表选举中的贿选，深层次的问题是候选人身份失真。以致习近平总书记发问:如果各级人大代表都是些身份失真的人，说是工人、农民、知识分子代表，其实都不是，我们的国家权力机关还能代表人民利益吗?人民群众还能相信我们的国家权力机关吗?面对这些问题，在发展选举民主问题上我们不得不谨慎起来。至少有一点是清楚的，我们有我们的选举制度，需要不断完善，但不是说将来就要搞成西方那样的选举制度。像西方国家那样一人一票选总统，不是我们的发展方向。我们的选举制度我们自己确定，需要直接选举的直接选举，需要间接选举的间接选举，需要改革完善的改革完善。

于是协商民主就走上了前台，不得不成为我们发展民主的优先选择。什么是协商民主?按照《中共中央加强人民政协工作的意见》的表述，就是“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”。为什么要选择这种民主形式呢?首先是因为协商民主是扎根中国土壤并汲取充沛养分的民主形式，是最可靠、也最管用的。用习近平总书记的话说，“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”。协商民主的源泉是非常充沛的，既有中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，也有在马克思主义与中国实际相结合中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践积累的丰富经验，也有新中国成立后在政治制度上实现的伟大创造和改革开放以来在政治体制上的不断创新。这样产生的协商民主必然具有独特的优势，正如习近平总书记所概括的，“中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用;既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则;既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。所以说，中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵。”其次是因为协商民主能够保证和支持人民当家作主，保障人民享有广泛而持续的民主权利。习近平总书记指出:“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”选举投票是人民的权利，包括民主决策、民主管理、民主监督在内的政治参与也是人民的权利，而且是更重要的权利。人民的这些权利如何实现，在很大程度上就要靠协商民主。相比于选举民主的间接性而非直接性、阶段性而非持续性的政治参与之局限，协商民主恰恰具有直接性和过程性的特点，可以弥补选举民主之不足，解决“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”的形式主义问题。更重要的，协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，继承和发扬了党的“跟人民商量办事”的好传统，是我们党早已熟练运用的法宝之一。协商民主既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，能更好平衡社会利益、调节社会关系，避免简单以票数多少取舍造成赢者通吃、败者抗争的混乱无序局面，最大限度地维护社会的和谐稳定。正是因为协商民主有着如此之多的独特优势，习近平总书记给予了很高的评价，指出:“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”我们既然找到了协商民主这一实现人民民主的好形式，就要真正把它用好。搞协商民主，面临的突出问题是三个:一是真协商，而不是玩假的。二是全面协商，而不是局限于某个或某些方面。三是做到基层去，让老百姓真正感受到它是自己的民主权利。为此，习近平总书记提出了三个方面的考虑:一是“应该是实实在在的、而不是做样子的”，也就是要使协商民主成为真正有效的民主形式。二是“应该是全方位的、而不是局限在某个方面的”，也就是要形成多样化的协商民主布局。三是“应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的”，也就是要建立起立体化的协商民主格局。

五、有序推进:民主政治法治化道路

民主必须与法治相结合。吸取文化大革命的教训，邓小平同志在十一届三中全会前夕就提出:“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”但这个问题并没有得到真正解决。在新的历史条件下，习近平同志又重新提出了这个问题，在庆祝人大60周年大会上他指出:“发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”正是出于这个考虑，党的十八届四中全会确立了全面推进依法治国这个主题。当然，全面推进依法治国，不完全是为了民主法律化，有更高的目的，如国家治理体系和国家治理能力现代化，但民主法律化是其中一个重要方面。为此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。”怎样推进社会主义民主政治法治化呢?按照十八届四中全会的精神，主要是三个方面:

首先，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。这列入了全面推进依法治国的指导思想，足见其重要。党的领导、人民当家作主、依法治国，是社会主义民主政治建设全局中的三枚棋子，缺一不可，并且存在着相互制约的关系。四中全会的《决定》指出:“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”坚持党的领导是全面推进依法治国的基本原则的第一条。离开了党的领导，就不会有真正的人民民主，就会出现群龙无首、一盘散沙、各自为政、政出多门的混乱局面。离开了法治，民主必然失序，甚至“文革”期间那种以“群众专政”之名肆意践踏人权、无视法制的野蛮行为有可能重现，就会导致多数人的暴政。当然，党的领导、依法治国也要服从于人民当家作主这个根本目的和核心。因此，《决定》把“坚持人民主体地位”列为基本原则的第二条，明确要求“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕”。

其次，制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。《决定》强调:“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”当然，选举民主的任务也不能忘，也要“完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制。”鉴于我国选举民主已有法律上的规定，而协商民主包括人民政协却无法律上的保障，有必要建立起来，以使协商民主也有法可依。当然，这可能要经历一个相当长的过程，可以先从党内法规搞起，成熟之后上升为国家法律。

再次，对如何发展协商民主作出了一些具体部署。如就立法协商提出:“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”就行政协商提出“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”就社会协商提出:“构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”

我们相信，只要我们全党都能真正认识到协商民主的重要性，在各个领域、在各个层级都能把协商民主搞起来，构建起程序合理、环节完整的当代中国协商民主体系，我们就有可能在以习近平同志为总书记的党中央领导下破解民主这一世界性难题。