城市社区社会管理发挥作用的路径分析

★ 柴瑞章

城市社区是城市的基础单元，城市社区社会管理关乎居民切身利益和社会的和谐稳定。探索社区社会管理的新路径，对于实现社会整合、社会公平，控制社会风险，解决城市社区建设在社会转型过程出现的系列社会问题，实现社区居民之间的互动、认同、信任、合作，建立和巩固社区成员生活的共同体意识，发挥社区的基本功能等都有着十分重要的作用。

一、城市社区社会管理的现状分析

我国在经济快速发展中出现了一些社会矛盾，表现在社区层面上的有些矛盾甚至非常复杂。多元化社会群体的构成和公民政治参与要求，依靠行政权力的社会管理方式无法有效实现。现行的社会管理体制不能适应社会发展的需要，也不能满足社会成员的一般社会服务需求。而社会管理创新的关键在于基层自治的程度，基层的和谐、稳定、富有活力又必须依靠社区工作。因此，社区社会管理是社会管理的重要环节。

改革开放至今，我国的社会管理与服务职能逐渐从政府公共管理的职能中分离出来，社区在社会管理中的作用日益突出，社区作为城市基础结构再造和城市社会管理基本单元的特性也日益显现。上世纪90年代，我国进入了城市社区管理模式的探索阶段，各地广泛开展了城市社区管理创新的试点工作，各地的社区管理实践在本质上都试图寻求转变:一是试图形成社区管理实体，通过管理重心下移，重构社区微观自治体系，增强社区的自治能力;二是由行政权力自上而下单向的社会管理向双向互动转变;三是政府职能的再定位，使其不再承担全部社会性、服务性职能，而是强化政策制定者与服务监督者的地位，实施好行政管理、执法、监督的职能，实现简政放权，形成双向互动的格局。

然而，城市社区得到的授权仅局限在服务职能，各地城市社区管理体制的构建是在政府明确负责的基础上，按照“重心下移、立足基层 ”和“责权统一、条块结合”等原则，努力实现“两级政府 、三级管理、四级落实”的管理体制目标进行的。我国城市社区管理体制是典型的政府主导模式。尽管政府通过单位制全面干预社会生活的方式已经改变，但政府作在社区建设实践中的作用仍然处于绝对主导地位。同时，出于部门自身利益、社会稳定的考虑，政府对于社会管理的其他管理主体的限制还很严格，使得个主体参与的程度十分有限。在20多年社区建设的实践中，居委会的民主选举越来越规范，但是居委会的工作运行仍需接受政府各职能部门和街道办的指导，居委会仅仅实现了民主选举，没有真正成为基层社会基本的组织形态。居委会的职能运行依附于政府的行政力量，难以真正具有自治功能。我国的社区建设从开始就采取自上而下的模式，缺乏内生性的发展原动力。要真正实现社区自我管理、自我服务的功能，需要政府真正放权于社区，使社区民众得到真正意义上的参与。

社会流动性导致了基层社会主体的多元化，同传统的单一的社会管理方式和治理主体结构产生了矛盾。随着改革的不断深化，社会的流动性释放出来，带来了社会发展的活力。但在户籍制度限制的前提下，流动人口与其身份的分离，也给流动群体自身及输入地带来了诸多的问题。其一，户籍身份与生活地分离而造成的身份认同问题;其二，流动人口多的地区的治安和其他公共管理问题;其三，流动人口的社会保障和公共资源与公共服务配给的问题;其四，流动人口与本地居民的文化、习惯、生活方式差异形成的社会融合问题。

二、目前城市社区管理存在的问题

我国城市社区建设的初衷是为了应对社会问题，初期的社区建设是在社会转型过程中由政府扶持和推动的，是政府推动型的社区建设。政府政策界定的社区往往打上行政边界的烙印。因此，目前我国社区管理还存在以下的几个方面的问题。

(一)基层条块职责划分不清晰

城市社区的行政化色彩很浓。城市基层的社会管理结构分为三个层次，自上而下为:区一级政府、街道办公室和社区。其中，区政府代表国家意志，街道办事处是政府的派出机构，社区是群众性自治组织。街道办事处是社区的行政法人，起着政府公共管理和城市社区管理的承上启下作用，管理层次的增加意味着沟通的复杂化，其组织结构和管理方式对政府管理和社区以及社会组织起到连接的作用。但在实践中，社区组织结构不能很好的适应社会管理的现状，如“安徽铜陵模式”存在严重的行政化倾向，街道办事处强化了职责，将居民委员会划入到行政组织体系中，居委会承担的行政职能更多，而自治功能不足。政府在社区中的角色和职能过于繁重，抑制了社区内生力量的成长和发育，不利于社区自治的开展。“沈阳模式”在实践过程中，政府直接管理居民日常生活，但是对社区社会组织培育投入不足，政策指导和制度保障不到位。在社会管理中过度强调和运用行政权力，导致社区组织结构无法适应社会管理的需要，虽然效率高，但却忽视了社会追求的多元价值取向。社区建设的典型模式中，社区组织结构虽然得到改善，但政府、街道、社区之间的职责、职能、管辖边界依然不清晰，在社区事务治理与服务方面存在职能遗漏、交叉，社区组织结构部分职能在配置和执行方面的问题仍未全部有效解决，社区的自治功能发挥不足。

(二)基层社区居民自治不主动

社区意识对社区自治的程度有重要的影响。我国城市居民受长期计划经济体制的影响，社区意识还较淡薄。具体表现为:居民参与意愿高，参与率低;居民参与形式多是被动式而非主动式;居民参与层次低，多属于非决策性参与和执行性参与而;社区居民参与的强度较小。部分社区活动的设计、开展脱离了本社区居民的实际意愿，不能满足居民的需求，吸引不了居民的有效参与。参与社区事务决策和管理的多元化途径的缺失，导致居民遇到问题都直接找政府寻求解决。

(三)社区社会组织发育不成熟

社会组织的发展和壮大是社会发展的重要动力来源，也是社区自治的可以依靠力量。然而，社区组织结构过度行政化抑制了社区社会组织的成长发育，压制了社区社会组织在社区社会管理、社区公共服务功能等方面的作用。社会组织在社区服务供给方面是政府部门的重要补充，也是重要的提供主体之一，它承接了部分社会服务职能，特别是在政府公共服务供给“失灵”和市场商业服务供给不愿涉及的领域成为了最佳的服务供给者。当前的社区模式仍是以政府主导型为主，社区居民和社区社会组织大都游离于社区的社会管理和服务之外，居民参与社区公共事务治理的渠道少，社区居民诉求机制不完善，使得居民参与意识薄弱。现行的社区政策、制度、法规不完善，不能提供适合社区社会组织、社会力量成长的平台和环境。很多社会组织无法获得资格参与到社区事务管理和服务中。社会组织在开展活动中受到较多的限制，在参与社区社会管理、社区发展和社会服务的过程中，参与的程度和深度不足，不利于社区自治的成熟与发展，不利于社会管理有效发挥作用。

(四)社区公共服务设施不完善

社区公共服务设施仍然短缺，不能适应居民不断增长的需求。社区公共服务设施不完善的主要原因是经费短缺，原因有:一是政府对社区服务的经费投入总体偏少，特别是行政主导推动的社区建设，政府决定经费的使用，大部分经费用于承接上级政府的行政任务，而社区服务所需要的财政供给非常少。二是社会捐助资金少。由于社会组织发育不完善，在服务供给方面的作用未充分发挥，造成社区建设在社会资源、社区资源方面获得的支持还不充分。三是社区服务收益的“造血功能”不足，部分社区服务是公益性质的无偿服务，另外社区服务可以是市场化的，通过有偿的社区服务的收益再投入来维持自身发展，然而有偿社区服务非常有限。财政资金供给短缺，使社区公共服务设施不完善，社区建设缺少物质保障，社区发展缓慢。

三、城市社区社会管理发挥作用的路径

在加强与创新社会管理的背景下，社区是社区成员的利益共同体，社区成员共享社区公共利益。城市社区管理应积极应对社会流动性增强的趋势，加强对社区的公共事务的管理，通过协调、引导、控制、监督和管理维护、增进社区公共利益的公平分配，建立社区公共利益分配需要机制，促进社区管理的“民主自治”，保证良性社会秩序的实现。

(一)创新社区社会管理的方法和手段

传统社区管理依靠社区居委会实现，随着城市社区普遍建立了社区公共服务中心或社区公共服务站，集中为居民办理有关劳动就业、社会保障、社会救助、计划生育等服务内容，满足了部分居民的集中服务需求。但也有许多特殊家庭，如残疾人家庭、外来务工人员家庭等，并不能纳入公共服务站寻求服务。因此，在服务方法和手段上，还需要通过服务进社区，进居民家庭等方式为居民服务。运用多种渠道和方法了解居民关注的各类公共问题，选择性地组织居民会议解决公共问题。北京网格化管理，合肥“四个一”社会管理模式以及“惠州模式”等新的社会管理方式都是根据社区特点进行的有效创新。社区具有治理者和协助者的双重任务，政府将管理职责让渡给社区组织，社区工作可以满足部分社区的需求。对于社区不能直接提供有效的服务，需通过培育和组织其它社会资源、各类社区社会组织以及社会工作机构，通过项目购买与岗位购买的结合进行对接、整合，满足各种个性化的社区需求。在资源整合的过程中出现了除政府、社区以外的服务主体，社区组织的发育、发展，承接政府委托的项目，满足多样化的社区需求。政府需扶持社会组织，使社会组织能够顺利开展活动。政府通过购买社会组织服务的方式间接提供社区服务，达到提升社区公共整体服务能力的目标。

(二)加强社区社会管理的内容创新

社区工作的宗旨在于为居民提供高质量的服务，因此，社区工作要重视社区管理内容的创新，找准居民变化发展的新需求，重视对社区居民需求的调查研究。根据居民潜在或现实的准公共服务需求来开展相应的服务。从当前我国社区的社会管理实践来看，有相当多的居民需求并未能通过现有渠道和平台得到有效满足。我国社区管理过程中居民的参与不够，政府与社会的协同效应未能显现。政府对社区管理主要集中在基础设施、居委会组织建设等方面。居委会过多地承担了行政职能，客观上缺乏对居民需求的全面考虑。要使社区管理发挥作用，社区组织需要充分调研、挖掘需求、提高效率，满足社区居民的需求。社区工作需要从居民关心的事务着手，调动居民参与的意愿和积极性。社会组织提供的服务是专业化的，服务性和专业化水平的提高不仅是理念的转换和提升，更是需要适应社会的多样化和复杂化的需求，促进公共服务内容的有效性和针对性。近年来，锦州市、杭州市、上海浦东等地的社区服务平台、便民服务制度等社会服务项目在实施过程中不断深化和拓展，社会服务内容丰富性和针对性的提高，带来了居民对社区服务满意度的提升。社会管理内容的创新和完善，需要摒弃传统的治理理念，寻求专业化程度更高的社会组织承担更多的服务项目，从而更加契合社区居民的需求。

(三)完善社区社会管理体制

根据社区自身的实际需求，强化和调整社区自治组织，依靠社区力量，整合社区资源，完善社区功能，发展社区事业，提高社区成员生活质量的自我发展能力，把社区与国家的社会生活合为一体，从而通过社区建设促进社会秩序的重建。当前社会矛盾集中、社会流动加速、社会结构变化快，原有的社区管理体制不能适应社会现状，必须从社区“共同体”的本意入手塑造社区。理顺社区管理层级，扩大每一层级的管理幅度，实现管理的“扁平化”。北京、宁波、锦州、安徽铜陵、南京等地的探索与实践就是让社区回归居民生活“共同体”的本原，真正发挥社区管理主体的作用。社区社会管理作为解决基层现实矛盾的手段，应该承担起促进政府行政管理与基层群众自治有机衔接和良性互动、提升包容性、促进社会整合等社会责任。需要在下面四个方面完善管理机制:一是建构诉求表达机制，完善决策的机制和程序，建立决策调查研究、听证、评估和责任机制。拓宽社情民意表达渠道，强化社区居民的沟通平台的作用，了解、分析社会状况;二提升社区社会管理的包容性，打破社区社会管理属地的局限，促进社会整合，将在社区居住的特殊需求居民作为社区社会管理的重点，满足特殊需求居民的生活和工作需求，将流动人口纳入社区管理，改善流动人口的生存质量;三是矫正社会转型造成的相对贫困，在社区社会管理的过程中增加保障性制度的针对性，保障社会公平;四是建立利益协商机制，通过规则的制定保障各利益主体具有平等的地位与权利，成立社区社会矛盾纠纷调解组织，合理配置社会资源，将矛盾纠纷引入正确的解决轨道。

(四)整合社区资源，完善社区服务体系的空间布局

建设社区参与的机制，找准社区建设的动力机制，做好居民与政府部门之间的沟通，汇聚社区建设的各方面的力量。注重培育社区精神，引导社区生活共同体内部的活力产生。社区精神是由社区所有人(包括弱势群体、普通民众、社区精英)共同建构，社区居民通过参与社区生活，形成对于所生活的社区的普遍认同。社区社会管理在提升居民幸福感，建设基层生活共同体，建设国家基础政权等方面的具有重要意义，应按照社区社会管理的基本要求，抓住社区服务体系布局的各个环节，推进基层社区社会管理的创新。

(五)制定和完善社区管理的法律体系

我国应健全和完善社区服务的政策和法规，有效的监督和规范社区服务行业。各级政府主管部门应根据本地的实际情况，制定、修订相关的政策法规，增强政策法规的可操作性，搭建社会组织参与社区服务的制度平台。加大有关法律规范的执行力度，使多元主体参与社区服务供给的法律政策得以落实，使居民需要的社区服务项目能够正常运转，约束参与社区服务的社会组织的行为，构建社区服务有序发展的法律制度环境

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