桂阳县统筹推进城镇化与新农村建设调研报告

★ 张玲

一、桂阳县城镇化与新农村建设的基本情况

(一)桂阳县城镇辐射区基本情况

桂阳县地处郴州市西南部，现辖26个乡镇(街道)、507个行政村(社区)，总面积2973平方公里，总人口88万(其中县城人口约20万)，是郴州市面积最大、人口最多的县，有正和等17个建制镇。县城辐射区以县城为中心、10公里为半径其面积约330平方公里，包括7个乡镇6个农林场所的53个行政村382个村民小组73323人(不包括县城20万人)。桂阳县次中心城镇即流峰镇以流市为中心，5公里为半径其辐射区约55平方公里，含11个行政村89个村民小组24263人。其它12个建制镇分别以镇政府所在地为中心、3公里为半径其辐射区共计约为370平方公里，包含59个行政村489个村民小组99776人。城镇总辐射区约为693平方公里、辖113个行政村890个村民小组181316人(剔除了县城与建制镇双辐射重叠的10个行政村)，占全县总面积的23%，与县城人口相加占总人口的42.8%。

(二)桂阳县城镇化与新农村建设取得的成效

1.加快县城扩容提质步伐。近年来，桂阳县先后投资10亿余元启动建设了舂陵大道等10余条城区主干道，拓展出“五横五纵”的县城发展骨架，新建了三水厂，启动实施了污水处理厂、蒙泉学校等一大批市政重点工程项目，大手笔建设了以欧阳海广场和县四大家办公楼为中心的8平方公里芙蓉新区，周边建成或正在建设一大批高档住宅区和高层建筑，逐步形成了颇具现代气息的城市新中心，县城面积扩大到24平方公里，人口达到20万，较之三年前扩大近一倍。在继续保持省级文明县城、卫生县城的基础上，2009年又成功创建为省级园林县城，城市品位不断提升。城镇化水平由2005年34.97%提高到42.25%，城镇人口净增6.96万人。城镇承载了全县70%以上的经济总量、80%以上的税收来源。

2.小城镇规模逐步扩大，城镇化水平逐步提高。桂阳小城镇建设取得了显著成效，布局有所改善，对周边乡镇、农村的辐射能力和带动能力逐步形成并日益增强，城镇基础设施和环境逐步改善。以中心镇流峰镇为例，该镇立足“桂阳县次中心和西北半县中心”的定位，邀请专家制定了至2020年镇区总体规划，以市场为龙头，将镇区规划面积由2004年的5.1平方公里扩大到6.7平方公里，是郴州市第一个进行数字化光盘处理的建制镇规划。目前，建成镇区主干道1.5公里、农村三级中心客运站、自来水厂、全县第一个乡镇级大型服装超市，镇区绿化面积达2.7万平方公里。流市居委会位于该镇政府所在地，也是湘南三大名圩之一——流峰圩所在地，省道S323线倚村而过，距京珠高速复线互通出口仅1公里，具有得天独厚的交通区位优势。全村辖3个自然村、10个居民小组，共有326户1167口人，耕地面积390亩，其中水田298亩、旱土92亩，人均耕地0.33亩。近年来，该村按照统筹城乡发展的要求，将新农村建设与小城镇建设有机结合起来，取得了良好成效。基本形成了设施配套完善、环境整洁优美、住宅整齐集中、住房实用美观的新格局，其经验做法被《湖南新闻》重点推介。该村投入2万余元编制了《流市新村总体规划》，对新村的管线、道路绿化、建筑户型等进行了同意规划和设计，制作了高标准的“九图一书”，确保了新村建设的统一性、科学性。按照规划要求，流市居委会采取市场运作的方式，对集体土地进行流转，多方筹姿3000余万元，成功开发了流市新区，现落户新区居民100余户，建筑面积达2万平方米，兴建了建筑面积2600平方米的集商贸、餐饮、住房、休闲、娱乐、办公为一体的流市综合大楼，同时，依托商贸流通业较发达的优势，鼓励流市居民多渠道、多途径从事非农生产，发展个体私营经济，并为之提供各种便利条件，使商贸流通业成为该村的主导产业。目前，全村拥有各类企业和个体经营户300余家，居民收入的80%来源于商贸流通业。

3.新农村建设稳步推进，成效明显。至2006年来，累计投入6亿余元，启动实施烟水配套、农业开发、国土整理、移民开发、病险水库治理和小农水利项目，农业综合生产能力大幅提升，桂阳县先后被评为“全国水利建设百强县”、“全国小型农业水利建设重点县”。农村公路通达通畅工程建设成效显著，全县所有乡镇和393个行政村通上水泥或柏油路。投入“三清六改一化”资金1.2亿元，发动村民积极主动投劳近百个，完成拆除旧房、杂房4326间，绿化面积2.2万平方米，改水改厕改厨2万余户，新建休闲广场128个，村内道路硬化276公里，新建沼气池3288座、农家书屋52个、垃圾池1376座，改造农家店97家，涌现了城郊乡洞水村、樟市镇甫口村、浩塘乡菖蒲村、方元镇岭背村等一大批经济发展、环境优美、村容整洁、乡风文明的典型示范村。农村社会事业全面发展，公共服务水平不断提高。全县新型农村合作医疗参合率达98.3%，农村医疗卫生条件大为改善;农村低保全面铺开，社会保障体系逐步完善;计生、综治工作成效显著。

从桂阳县近几年的城镇化建设和新农村建设情况可以看出，城镇化对新农村建设有着明显的促进作用，建设新农村是城镇化健康发展和城乡良性互动的必然要求。城镇化和新农村二者相辅相成、相互支持、互为条件、不可或缺。在新农村的建设过程中，城市反哺农村，但是农村也支撑着城市;工业支撑农村，农业也援助了城市。城镇化与新农村建设密不可分。城镇化需要从农村大量吸纳二、三产业从业人员，新农村建设需要把更多的农民转移到二、三产业中去。加快新农村建设，为城镇化提供了强大的动力之源，城镇化的加速发展反过来又为新农村建设提供更加有力的支撑。城镇化进程如果不能解决农民的就业和转移问题，不能使农民享受改革发展和城市文明成果，就偏离了正确方向;新农村建设如果没有以工促农，以城带乡的机制保证，没有城镇化进程的带动，也难以收到预期的效果。

二、桂阳县城镇化进程与新农村建设中存在的问题

(一)规划滞后且执行不力

一方面，当前桂阳县进入交通大发展、产业大调整、工业大发展时期，武广高速铁路竣工通车，厦蓉高速、衡武高速桂阳段建设和S214线、S323线、郴桂大道改扩建工程顺利推进，城乡交通显著改善，产业也由原来的烤烟加采矿变为现在的烤烟、生猪、油茶、精深加工及第三产业全面发展等等，这些发展过程中的新情况、新问题在之前的规划中并没有完全考虑进去。如流峰镇2000年制定的《流峰镇2000年——2020年镇区总体规划》已经不适应流峰发展的实际情况，需要重新调整修编。需要通过重新规划，突破原有网线格局，更有力地促进经济社会的快速发展。另一方面，随着社会经济的不断发展和农村人口的大量流入，镇区房屋建设出现了任其自由发展、无序、杂乱、不协调、缺乏科学性的状况。

(二)镇政府职能日益弱化

由于现行管理体制的影响，乡镇究竟应该管什么，怎么管这个问题一直没有解决好。一些站所上划后，大都承担着本行业的行政管理职能，无形中肢解了乡镇政府的行政职权。这样一来，镇政府并不是一级完全的政府，镇党委、政府没有完整意义上的组织、人事权、财政权，导致人权、事权、财权严重脱节，镇政府在一定程度上成了派出机构或办事处，没有独立的决策权，因而难以发挥应有的行政效能。另外由于经济条件制约，大多数镇财政不足，只能维持工作运转，根本无法承担镇的公共设施建设，也无法行使社会公共事务管理职能，因而有些镇领导对小城镇建设不重视、不引导。

(三)小城镇建设的进程缓慢

一是经费投入不足。随着城镇规模的扩大、城镇居民的增加，城镇扩容提质及其他配套设施的建设仍然面临较大的资金缺口。小城镇本身财力有限，县镇财政关系不顺，小城镇没有城市基础设施维护费，小城镇难以拿出资金引导城镇建设，急需上级在资金上给予支持。二是小城镇的集聚功能不强。一方面是由于小城镇镇区建设水平低，经济发展实力不强;另一方面则是由于小城镇缺乏与城市居民同样的社会保障，对农村劳动力和农村人口的吸引力不强。三是乡镇企业发展滞后，缺乏对小城镇建设的推动力。由于乡镇企业产业趋同性大，产品缺乏竞争力，规模效益差，导致企业自身发展困难，劳动力吸纳能力弱。四是群众的参与热情不高。部分群众参与意识不强，对待城镇建设和新农村建设冷眼旁观，不动不响，且维护城镇基础设施的观念淡薄，出现了政府“唱独角戏”的尴尬局面。

(四)农村就业服务体系落后

一是农村信息手段、信息网络体系的建设落后，直接制约和影响着劳动力市场功能的发挥和市场机制的发育。农民难以准确了解有关各地区、各行业的劳动力供求信息。二是就业培训机构专业化程度不高，不能根据市场需求准确定位，培训手段落后，培训质量不高，不能适应劳动力市场的需求。三是农村职业中介机构的作用非常有限。正是由于农村就业社会化服务体系的建设落后，在农村劳动力剩余、劳动力几乎可无限供给的情况下，农民内在的就业冲动促使他们自发外出寻求就业机会。千千万万的劳动大军在缺乏有效组织的情况下，纷纷涌向发达地区和城市。这种盲目性流动，给相关地区造成了巨大的社会压力，甚至成为不安定的因素。

三、统筹推进城镇化与新农村建设的对策建议

(一)科学规划，合理布局

坚持规划先行，紧紧围绕打造“两个中心”目标，按照“东进、南延、西拓、北扩”的总体思路，引进国际先进技术，高起点、高标准编制2010——2030年县城总体规划，增强城市规划的科学性、前瞻性和严肃性。加强规划执法管理，充分发挥规划在引导和调控城市建设中的龙头作用。加快推进新城区开发和旧城改造提质步伐，提升城市现代化水平。树立城市品牌营销理念，充分挖掘、策划、包装桂阳作为“千年矿都”、“蔡伦故里”、“三国名城”、“湘昆圣地”、“英雄家乡”、“湘南通衢”等价值载体所特有的城市魅力，增强城市文化底蕴，努力把县城打造成“历史文化名城”。优化城镇发展格局。统筹城乡协调发展，加快中心示范城镇的规划修订和建设步伐，增强小城镇在联结城乡、辐射农村、扩大就业中的重要作用。依托便捷的现代交通路网，积极对接郴州“两城”建设，有计划地实施撤乡并镇并村工作，优先规划建设一批区位、交通、经济基础好且相对独立的重点城镇，不断提高发展水平，使其成为辐射和带动全区经济社会发展的核心。

(二)加强基础设施建设，实现城乡资源共享

城镇化建设的重点应放在小城镇基础设施建设上来，尤其是要加快小城镇给排水、垃圾处理、环保和交通、教育卫生等社会公共设施建设。积极培育“政府引导、市场运作、多元投资、共同开发”的小城镇基础设施建设投融资体制，不断加快小城镇基础设施建设，通过实行城乡资源共享，改善周边农村基础设施，是促进新农村建设的有效手段。要加大公共财政投入力度，广泛动员全社会力量，进一步加强农村水、电、路、讯等基础设施建设。加快农田水利建设，全面完成病险水库治理，加大农村安全饮水工程建设力度，确保100%的农村人口喝上安全饮用水。抓好农业综合开发、烟水配套、土地开发整理等农田基本建设，整合涉农资金，实施规模开发。全面完成行政村通水泥路或柏油路工程，适时启动通组公路改造工程，大力改善农村交通条件。积极规划建设3座以上跨舂陵江大桥，进一步改变沿河两岸交通不便状况，加大渡改桥、渡口、码头建设，全面提升水运和水上交通能力。积极推进广播电视“村村通”工程、电话“村村通工程”和信息“金龙工程”，推进农村广电网、电信网、互联网“三网融合”，加大对边远、贫困农村的倾斜扶持力度。

(三)实施产业兴镇，增强发展活力

一是大力发展现代农业。根据桂阳县实际，在稳定发展粮食生产的基础上，集中力量重点突破烤烟、生猪、油茶三大主导产业，规模发展优质水果、特色蔬菜、特色养殖等区域优势产业，大力发展现代农庄等休闲观光农业，突出抓好产业基地建设、农产品加工、龙头组织培育、服务体系建设四大环节，加快推进农业现代化，全面提升优势特色农业产业竞争力。围绕建设全国一流的优质烟叶生产基地目标，加快发展现代烟草农业，着力提高烟叶生产质量和效益，进一步打响“桂阳烟叶”品牌。积极引进战略投资者，打造包括饲料生产、育种、饲养、流通、屠宰和深加工以及废弃物环保综合利用等行业的完整生猪产业链，增强生猪产业的市场竞争力和抗风险能力。认真落实油茶产业引导扶持政策，加快恢复油茶种植面积，提高单产与品质，大力引进培育油茶开发和精深加工龙头企业，努力建设油茶生产大县。大力发展休闲观光农业，全力抓好高标准现代农庄建设，带动农业产业结构转型升级，提高农业综合效益。深入推进农业产业化经营，加快芙蓉食品药品加工项目区建设，积极聚集加工、贸易龙头企业，努力建成全市一流、全省知名的食品药品加工基地。

二是切实加强园区建设。桂阳县牢固树立“园区就是新城区”的理念，坚持把园区纳入城区建设范畴，大手笔规划建设“一园七区”大工业园区，先后投资近4亿元完成了新修8条近3万米主干道路等主要基础设施，建设标准厂房30余万平方米，力争三年内建成标准厂房100万平方米以上，大大增强了园区承载能力。加大引企入园力度，先后引进台达电子、湖南有色、东莞方中、南方水泥、广州贯耳、中国五矿等一批战略投资者和岳丰电子、亚泰鞋业、美亚内衣等18家沿海转移产业落户园区。目前“一园七区”共积聚规模工业企业70家，初步形成了以矿产品精深加工、食品药品加工、轻工制造、电子信息、建筑材料为主导的五大产业集群，吸纳从业人员近2万人，年创工业增加值近30亿元，占全县的60%以上。已经启动实施的30万吨电解铜等近40个重点产业项目全部建成投产后，可年创产值500亿元、税收30亿元以上，将极大增强城市发展实力，吸纳更多农民进城务工就业，推动城市快速发展。要坚持“园区兴工”，加快推进“一园七区”大工业园区建设，着力打造功能更完善、设施更齐备的产业集聚发展平台，形成产业入园集聚、企业入园共生、项目入园建设的良好态势，真正把园区建设成为先行先试的“先导区”、经济增长的核心区、引领科学跨越的示范区。

三是推进农民向中心城镇集居。城镇化是农村剩余劳动力转移的重要渠道。随着现代生产力的发展，农村剩余劳动力越来越多，实现农村劳动力的城镇化转移是新农村建设的必然选择。要把农民的教育培训作为重要公共产品，积极整合各种教育资源，扩大农村劳动力培训“阳光工程”规模，不断提高农村职业教育质量。通过各类劳动力培训机构，培养输送一大批高素质的各类技术型劳动工，以增强农民转产转岗就业能力，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。

(四)发展公共事业，促进城乡和谐

加强公共事业建设，是推进城镇化和新农村建设的重中之重。要把社会事业投入的重点放在农村，加快构筑教育、卫生、社会保障等城乡公共服务平台，缩小城乡公共产品供给差距，努力满足人民群众基本公共服务需求。坚持把教育摆在优先发展的战略地位，深化教育改革，优化教育结构，合理配置教育资源，提高教育质量和管理水平，到2015年基本实现建设教育强县目标。深化医药卫生体制改革，加大对全县卫生事业和卫生基础设施建设的投入。健全县、乡、村三级医疗服务体系，进一步完善城乡居民基本医疗保险制度。深化发展文化事业。扩大城乡公共文化服务网络覆盖面，加快乡镇综合文化站、文化信息资源共享、农家书屋建设;完善文化设施建设，新建广电中心、体育中心、文化园;积极开发利用历史文化资源，保护、传承桂阳昆曲、湘剧等非物质文化遗产。大力发展社会保障事业。进一步完善城乡社会保障体系，扩大城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险覆盖面工作。加强社会救助体系建设，探索建立综合性社会救助体系和推进农村养老保险制度，逐步提高居民最低生活保障水平。关注和支持残疾人、老年人、妇女、儿童事业发展，提高社会救助和社会福利水平。