赋予工程质量监督机构执法主体地位的探讨

陆 军

江苏省化工建设工程质量监督站 （江苏 常州 213001）

工程质量事关人民群众切身利益和生命财产安全，事关经济社会发展与社会和谐稳定。依据国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，从1984年9月起，国务院有关部门分别设立工程质量监督机构，对所管工程的质量实施监督管理；2000年1月，国务院发布了《建设工程质量管理条例》，进一步明确了工程质量监督制度的法律地位。然而，由于工程质量监督限于认识水平的历史局限以及市场化思维对法治理念的错误干扰，工程质量监督机构一度被认定为“政府认可的第三方”并实行“自收自支”[1]，其性质和地位始终处于模糊状态[2]。2013年，国务院按照加强经济社会事务宏观管理、把政府该管的事项切实管好的要求，进一步明确了有关部门在工程质量监督管理方面的职责[3]，表明国家高度重视工程质量监督，使重新审视和探讨工程质量监督机构法律地位成为可能。

1 工程质量监督机构的主要职责

工程质量监督管理是依法履行工程质量监管职责的政府部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位和质量检测等单位的工程质量行为实施强制性监督检查、维护公共利益的具体行政行为。工程质量监督机构作为具体的执行机构，承担专业性、技术性的日常监管任务，为行政机关履行职责提供技术支撑和专业保障。尽管不同专业监管要求存在差异，但相关工作内容可归纳如下：

1.1 行政管理

受理建设单位办理工程质量监督手续；制订工程质量监督工作计划；政策告知；引导质量创优；诫勉约谈；组织或者参与工程质量事故的调查处理；对本地区（行业）工程质量状况进行统计分析；建立工程质量诚信制度、分类监管制度、重点监管黑名单制度；形成工程质量监督报告；建立工程质量监督档案；受理举报投诉；公开违法信息。

1.2 行政检查

抽查法律、法规和工程建设强制性标准的执行情况；抽查勘察文件、设计文件质量；抽查主要建筑材料、建筑构配件、中间产品（预制件、重要部件）、关键设备的质量；抽查涉及主体结构安全（本质安全）和主要使用功能的工程实体质量；抽查有关单位和人员履行法定质量责任和义务的情况。

1.3 行政确认

对建设工程竣工验收的组织形式、程序和依据标准实施现场监督并依法提出竣工验收备案管理意见或向竣工验收委员会提交工程质量监督报告。

1.4 行政处理

对检查发现的质量问题（隐患）责令改正或者停工整改；对违法违规的质量验收行为责令改正、中止验收或者予以否决。

1.5 行政强制和行政处罚

依法查封、扣押进入工程现场的假冒伪劣或涉嫌假冒伪劣的建筑材料、建筑构配件和设备；对工程质量违法行为提出处罚建议或依职权实施处罚。

1.6 案件移送

将涉嫌违反产品质量法律法规的行为或者线索移送产品质量监管部门；发现违法行为涉嫌犯罪的移送公安机关或者检察机关查处。

显然，除行政管理职责外，工程质量监督涉及的主要工作内容（行政检查、行政确认、行政处理、行政强制和行政处罚、案件移送）均属于行政执法范畴。

2 工程质量监督机构权限现状

工程质量监督按专业实施，涉及建筑、水利、交通运输、电力、煤炭、冶炼、石油天然气、石油化工、海洋石油、化工、核工业、人民防空等专业领域[4]。由于缺乏顶层设计，体制机制各异，格局纷繁复杂，总体上执法权限都存在不同程度的缺陷。

1）行政机关依法委托的事业组织：审批或登记设立的事业单位，如国家铁路局工程质量监督中心、福建省交通建设质量安全监督局、河北省石油化工建设工程质量监督站、天津市建设工程质量安全监督管理总队等，受有关行政管理部门的委托承担工程质量监督的具体工作并以委托机关的名义实施行政处罚，监督责任由委托机关承担。

2）地方性法规授权的事业组织：审批设立的事业单位，如黑龙江省森林工业工程质量监督总站、陕西省建设工程质量安全监督总站、辽宁省交通工程质量与安全监督局等，根据地方性法规的授权，以本机构的名义开展工程质量监督工作并实施行政强制和行政处罚，监督责任独立承担。

3）规章或规范性文件授权的部门内设机构：附设于行政机关的内设机构，依据“三定规定”加挂工程质量监督机构的牌子，如水利部水利工程质量监督总站长江流域分站 （水利部长江水利委员会建设与管理局）、民航专业工程质量监督总站西南地区监督站（民航西南管理局机场处）等，根据行政授权以相应的名义开展质量监督工作、实施行政强制或行政处罚，监督责任由行政机关承担。

4）挂靠社会团体、科研院所、企业集团的其他非企业组织：受政府部门委托组建但未依法取得法人资格，如煤炭工业工程质量监督总站（挂靠中国煤炭工业协会）、工业和信息化部通信工程定额质监中心（挂靠工业和信息化部电信研究院）、江苏省电力建设工程质量监督中心站（挂靠江苏省电力公司）等，依托母体开展工程质量监督检查工作，通常仅拥有行政检查权。

3 委托执法与授权执法模式的对比

3.1 委托执法

委托执法是行政执法主体依据法律、法规和规章的规定，通过一定的程序将行政机关拥有的执法权交给具有法定条件的事业单位，并由行政机关承担执法后果的活动。《建设工程质量管理条例》第四十六条规定“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”，这是现阶段有关行政监管部门委托工程质量监督机构执法的上位法依据。

目前，我国对委托执法尚没有专门的法律规定，实践中监督机构主要参照《行政处罚法》第十八条有关行政处罚权委托的规定取得行政检查权和行政处罚权，不具备行政执法的主体资格，也无须独立承担监督责任。但根据《行政强制法》第十七条“行政强制措施权不得委托”的规定，即使面临紧急情况也无权“为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”等采取非常措施，在一定程度上限制了其执法功能的发挥。此外，就行政监督而言，委托执法模式没有实现行政管理权和行政执法权的分立，没有形成有效、对等的监督体系和制约机制。

3.2 授权执法

授权执法通常包括法律法规授权和行政授权。法律法规授权是指以法律、法规明文规定的形式将特定的行政执法权直接交给具有管理公共事务职能的组织行使。被授权组织享有独立的行政执法主体资格，以本机构的名义行使包括行政强制权、行政处罚权在内的行政执法权并独立承担责任，可以较好地体现权责一致的原则；行政授权是行政组织内部权力分配的特定方式，通常指行政组织内部上级机关以适当的方式把执法权力授予下级行政机关或职能机构，以便其在授权范围内自主地实施行政执法行为，本质上属于上级给下级分配或布置任务的领导活动。能够对工程质量监督机构执法主体资格产生影响的是法律法规授权。

理论上，行政机关应当根据法律、法规的要求直接行使权力、履行义务，但对于一些专业性、技术性很强的工作，行政机关本身难以完成，也没有必要纠缠。《黑龙江省建设工程质量监督管理条例》、《陕西省建设工程质量和安全生产管理条例》等地方性法规授权工程质量监督机构承担工程质量监督的具体工作，既体现了实事求是的原则，也是对长期以来工程质量监督机构工作的充分肯定。有关监督机构享有行政执法主体资格后，拓展了执法职权、明确了监管责任、提升了监管效能、体现了法律权威。同时，行政执法权与行政管理权的分立使得行政权力之间形成了监督和制衡[5]。

4 赋予执法主体地位符合行政管理体制改革总体方向

1）简政放权是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。将专业性强的工程质量监督工作通过法规授权转移给专门的、具有相应技术能力的工程质量监督机构具体实施，赋予相应的主体资格和执法权力，既可以使政府部门腾出更多精力抓大事、议长远、谋全局，又可以充分发挥工程质量监督机构专业优势，及时防范工程质量事故和问题，及时查处违法违规质量行为，增强工程质量监督的权威性、时效性，更好地捍卫法律尊严、维护公共利益，确保人民生命财产安全。

2）权责统一是行政法治的基本原则，授权工程质量监督机构独立执法，有利于职责权利的对称统一，消除有职无权、有权无责等弊端，增强监督人员的责任感、使命感，更好地落实监督责任，强化问责追究，有效防范玩忽职守、滥用职权情况的发生，既是增强政府治理、建设现代政府的内在要求，也是提升政府公信力、执行力和权威性，更好服务社会的有效保障。

3）赋予工程质量监督机构执法主体资格，实现管理权与执行权的相对分离，可以为监督机构“政事分开”、“管办分离”创造条件，有助于克服体制性障碍。现行体制下，工程质量监督主管部门往往也是政府（国有）投资项目的“大业主”，不仅存在“同体监督”之嫌，而且无法摆脱政府项目“下级监督上级”难以推进的局面。如果监督机构主要对法律法规和强制性标准负责而不是单纯对上级负责，执法环境可以明显改观；监督机构与主管部门分离后，监督资源可以变部门资源为公共资源并按照“大部制”构想跨部门整合，将分散在各部门的工程质量监管力量汇聚到一起综合执法，形成监管合力，重拳打击工程质量违法犯罪行为，从根本上解决工程质量监管专业边界不清的现状，实现全领域、全过程、全覆盖的“大监督”，从根本上完善国家工程质量治理体系、提高治理能力。

5 结束语

30年的工程质量监督发展历史表明，工程质量监督已经成为我国工程建设管理的重要组成部分和政府管理工作不可或缺的有效手段。国务院发布的《质量发展纲要》提出了工程质量的总体要求，目标明确、催人奋进。适时研究修订《建设工程质量管理条例》，在制度设计上动脑筋、在机构设置上下功夫，在职能整合上花力气，赋予工程质量监督机构行政执法主体地位，全力推动建立更加有利于强化工程质量监管的体制机制，完善工程质量监督制度的顶层设计，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成高效监管、责任落实、社会共治的监管格局，实现工程质量监管工作由“量变”到“质变”的飞跃，是深化行政管理改革、提高国家治理效能的客观要求。

[1]陆军.工程质量监督机构应当成为法律、法规授权的行政管理类事业单位[J].工程质量，2005,23(3):27-30.

[2]住房城乡建设部工程质量安全监管司.全国工程质量监督工作调研情况汇报 [EB/OL].(2009-03-26)[2009-03-26].http://www.hbza.gov.cn/Web/Article/2009/03/26/1545402606.aspx?ArticleID=f17937c0-5ffd-4c4a-8c39-f1cedeb43628.

[3]中央编办综合司.国务院新组建六部门“三定”规定的制定过程及取消下放行政审批权限的主要考虑[J].中国机构改革与管理，2013(9):8-10.

[4]建设部工程质量安全监督与行业发展司.二十载监督战线成果累累,新时期质量卫士再谱新篇[C]//中国建筑业协会工程建设质量监督分会.中国工程质量监督二十年.北京：中国建筑业协会,2004:1-9.

[5]黄卫东,胡胜斌,陶潜,等.工程质量监督机构的行政执法属性探析[J].工程质量,2013,31(8):1-3.