寿阳县巩固退耕还林成果阶段的探讨

张丽萍

（寿阳县林业局，山西 寿阳 0454000）

寿阳县退耕还林工程自2002年实施以来，已成为政策性最强、任务量最重、投资规模最大、涉及面最广、成林率最高的林业生态工程，如何巩固好、发展好，关系到生态安全、小康社会建设、和谐社会构建，是一项十分重要、艰巨的任务。

1 基本情况

截至2012年年底，寿阳县共完成退耕还林工程1.28 万 hm2，其中退耕 3 067hm2、还林 8 267hm2、封山育林1 500hm2。经过寿阳县乡（镇）两级政府、有关单位连续几届的不懈努力，加之退耕农户的辛勤付出，退耕还林工程取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益。在加快造林绿化步伐和恢复林草植被、增强全县人民生态意识、增加农民收入、调整农村产业结构等方面，发挥了积极作用，取得了阶段性成果。

2 存在问题

2.1 退耕户补助与农田收入差距大

寿阳县种植农作物以玉米、土豆为主，是全省粮食生产大县。2008年全县粮食播种面积4.54万hm2，粮食产量25万t，平均亩产量366.50kg，农户平均亩收入700元；2012年粮食播种面积4.55万hm2，粮食产量28.84万t，平均亩产量422kg，农户平均亩收入800元。2004年国家粮食直补政策的推广，对提高粮食产量和增加农民收入起到了促进作用。从2006年1月1日起，国家废止农业税条例的草案，农民种地不再缴税，并领取国家粮食直补，而巩固阶段退耕还林工程补助标准不变，仍为每公斤粮食折合现金1.40元，退耕农户感觉退耕收入比不上种粮食的收入。

按照《退耕还林条例》第23条“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%规定”，寿阳退耕地造林3 067hm2，其中生态林 2 687hm2、经济林 380hm2。生态林面积占到总面积的87.60%，生态林树种以刺槐、油松、山杏为主，采伐周期较长，每亩林地给退耕户带来的经济效益甚微。寿阳县地处半干旱地区，年降水量平均500mm，全年灾害性天气较多，经济林收益受气候、市场、管理等因素影响，效益也不是很乐观。可见退耕农户的收益与农户耕种农田的收入差距较大。

2.2 工程管护补助与农户生态补偿之间的矛盾

2008年寿阳县退耕还林工程进入巩固成果阶段，依照财政部《完善退耕还林政策补助资金管理办法》第三条的补助标准为：“黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元；原每亩退耕地每年20元现金补助，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。管护任务的认定、检查和验收等具体办法，由省级林业主管部门商省级财政部门研究制定。”将管护任务落实到退耕户，管护补助每亩20元与生态补助相挂钩，除草、修枝、补植等大量的管护任务与农户的劳动力所得相结合。在劳动力价值日益上涨的经济大潮中，管护补助不能补偿退耕户的实际劳动量所得，降低了退耕户管护林地的积极性，降低了国家生态补偿政策的激励作用。

2.3 部分工程区与护林防火之间存在安全生产隐患

寿阳县退耕还林工程涉及104个村，比较分散，面广、点多，大部分集中在陡坡梁地段，与平缓处耕地农田相接，与沟地的农田相邻，随着成林地块的增加，防火形势极其严峻。春季是风干物燥、干旱少雨、森林火险等级较高的时期，同时也是农户整理田地烧秸秆、燎地边农田活动较多的时期，无疑给护林防火增加了安全生产隐患。

2.4 工程缺乏科技指导

退耕还林工程没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目，退耕还林区由于市场经济的发展和农村年轻劳动力的转移，留守的劳动力大多为老、幼、病，部分退耕户由于水资源缺乏、科技意识淡薄，普遍存在重栽轻管、粗放型经营管理现象。特别是干果经济林收益在五年以上，前期不论从资金、技术、劳力等方面投入大，而农户的投入有局限性，加之没有科技力量支撑，只凭农户的自我管理很难收到预期的经济效益。

2.5 后期成效监管不到位

寿阳县荒山造林面积是退耕地造林面积的3倍，尤其是进入巩固成果阶段，退耕地造林任务停止，荒山造林、封山育林任务继续。荒山造林一般是一年栽植，遇到干旱、野兔等不确定因素影响，造成造林失败的现象屡屡发生，需经多次补植后才能达到国家合格标准。政府后期成效监管不到位，随着林权制度的改革林地划分给了农户，但大部分农户造林失败后无投资能力进行补植补造，造成荒山造林成活率低，部分地块杂草丛生，林木成林率较低，难以达到良好的生态预期和巩固退耕还林成果目标。

3 对策建议

3.1 实施生态补偿，关注退耕户利益

保护农民利益始终是退耕还林政策法规的重要组成部分。但是仅有的钱粮补助根本不符合我国目前实施的生态补偿机制的要求，这部分补助仅仅是退耕户的粮食损失。所以应重视退耕户的发展权，以经济发展大潮中劳动力价值去衡量退耕户的劳动价值，国家继续给退耕户补偿，期限以土地承包30年合同到期为止。除了国家补偿外，还应探索横向生态补偿的方法和途径。

3.2 创新工程管理，加强管护工作

管护任务艰巨，特别是荒山造林、生态移民区的林地，不仅要除草、修枝，而且要防火、补植补种，单靠退耕户自我管理很难实现。必须加强组织领导，增加管护经费，实行县政府统一领导下的逐级负责制。县、乡、村层层建立管护组织，签定管护委托书，实行奖励与惩罚并举的机制，年度逐级考核，实现管护组织配置的合理化、作用的最大化、效率的最优化。

3.3 依靠科技支撑，保证后期效益

以县林业技术服务单位为主体，组建专业科技队伍，乡镇建立科技示范基地、示范村和示范户，全方位开展经济林生产实用技术的普及和推广。采取现场培训的方法传授嫁接、修剪、苗木抚育等实用操作技术，提高农户科学经营管理水平。同时，广泛发动和组织群众，积极开展农村技术合作，成立相关服务协会和组织，搞好经济林社会化技术服务和生产服务，确保经济林后期效益早见成效。

3.4 采取综合措施，创新荒山造林模式

县、乡政府退耕还林办公室要严把造林质量关，发现质量问题及时纠正，实行“谁验收、谁签字、谁负责”，建立各种质量责任追究制。同时，要认真组织开展退耕还林工作“回头看”，结合造林验收，对存在问题的造林主体签发“整改通知单”，限期采取切实可行措施，做好补缺补差工作，提高造林质量，巩固造林成果。要成立造林专业队，整合各乡镇森林防火应急分队资源，对造林失败农户无能力补植补造的地块实施承包造林，造林费用一部分从农户退耕补助中支出，一部分由当地政府补助，保障工程的连续性。安排退耕农民开展退耕还林抚育间伐和林下经济种植等经营项目，并享受相关扶持政策，不仅能提高林分质量，还可以拓宽退耕农民的收入渠道。

3.5 多部门联合，全面加强社会保障

教育部门、相关农业科技单位应加强对现有、未来潜在劳动力的技能和教育培训，确实提高生存技能；民政部门依照相关政策应对生活困难的退耕户，优先纳入低保对象，享受低保户待遇；农委等部门应对工程区农田水利基本建设、林下经济发展、大棚蔬菜种植等项目重点扶持，培养当地新的经济增长点。如利用优势树种刺槐资源发展养蜂业，利用大面积荒坡发展畜牧养殖业，多渠道拓宽增收，全面加强社会保障，不断提高退耕户的生活水平。