新时期民主党派参政议政面临的问题与对策

程鹏起

(农工党石家庄市委会，河北 石家庄050000)

中国共产党的十八大报告关于健全社会主义协商民主制度的重要部署，对民主党派的参政议政工作提出了新的更高要求。认真研究新时期民主党派参政议政面临的问题与困难，积极探索解决问题的办法和途径，不断提高新形势下民主党派参政议政的能力和水平，对于进一步完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推动社会主义民主政治建设具有十分重大的现实意义。

一、新时期民主党派参政议政面临的问题和困难

(一)认识不足，参政议政的理论研究还不成熟

参政议政作为一种全新的政党活动方式，它正在并将继续深入影响我国的政治社会生活，它应该有自己独特的理论体系和方法，应该作为一种学科被深入研究。虽然经过几十年的实践，民主党派的参政议政取得了许多重要成果。但作为一种全新的政党活动方式，人们不但对参政议政的重要性存在着一些模糊认识，对参政议政的规律性认识也还远远不够，虽然有很多研究参政议政的文章，但大都失之于片面与零碎，还没有人对它进行系统的全面的深入的研究，对参政议政的规律、机制和方法还缺乏真正的了解和掌握。这些都严重影响参政议政的长远发展。

(二)缺乏刚性要求和具体措施

中发［2005］5号文件指出，要保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量。县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。各级法院、检察院要逐步选配符合任职条件的民主党派成员和无党派人士担任领导职务。这些都是原则性的规定，目前缺少配套的具体措施、制度和细则，没有形成系统完整的制度，使具体的参政议政活动缺乏法律依据。比如在政府部门担任领导职务的规定，文件中只讲要选配，但具体安排多少，多大的比例，什么部门必须安排，什么部门不能安排，没有具体的实施细则，使得在实际操作中各地的差异很大。就是同一个地区，政府实职的安排，也会因地方党政一把手对多党合作制度重要性的认识差异而存在明显的不同。但中发［2005］5号文件对政协换届时的委员比例作出了明确的规定:“政协委员不少于60%，政协常委不少于65%，政协副主席不少于50%(此项要求不包括民族自治地方)。”因为有这个明确的规定和要求，使各地在政协委员的安排上，显示出高度的一致性，都达到了规定比例，从而为民主党派的参政议政提供了政策保障。

目前中央一级的政治协商基本实现了制度化和规范化，但大多数地方的政治协商还没有规范化，协商的制度也不够完善，对于协商的范围、等级、方式、程序等不够明确，协商的时间、内容随意性强，有的流于形式。一些地方政府在征求民主党派对工作报告的意见时，常常是第一天下午给报告草稿，第二天上午就开座谈会。由于缺乏刚性的规定和具体的运行机制，导致政策落实的不到位，不但影响制度本身的权威性，还制约了民主党派参政议政职能的充分发挥。

(三)外部环境的制约

中共党委和政府的态度对民主党派参政议政职能的发挥起着重要的作用。一些地方认为民主党派的干部能力差，是花瓶，挤占党内干部的位置，对党外干部的安排持排斥态度，影响党外干部的安排比例。一些地方党委对民主党派参政议政的重要性认识不深，认为是花架子，没有给予足够的财力物力支持，调研经费不足、车辆难以得到保障等现象十分普遍。个别政府部门对党派的调研活动态度消极，不愿接待，使党派难以掌握和了解真实情况。有些单位对党派发展成员有误解和错误认识，认为是不求进步，是远离党委，对于优秀的人才给予种种限制。这些都严重制约着民主党派参政议政职能的发挥。此外，民主党派成员对中共党委、政府的文件见得不多，活动参加太少，情况掌握不足，不能从根本上满足知情献策的要求，不能全面深刻地把握中共党委、政府全面工作部署、工作中心，以及相关的方针政策，也就很难在参政议政时提出有分量的意见和建议。

(四)参政议政的难度日益增大

随着经济的快速发展和社会的不断进步，社会对参加人大、政府等国家政权机构的党外人士的素质，提出了更高的要求，除了需要具备较高的政治素质外，还要既有较高的专业素质，又有基层工作经验，既善于合作共事又具有处理复杂情况的综合能力，这使得民主党派可供选拔的人才越来越少。同时，随着执政党执政能力的不断提升，需要民主党派在议政活动中，对事关全局性和战略性的问题提出具有前瞻性、可操作性的意见和建议，要起到智库的作用。目前改革进入攻坚期，深层次矛盾不断涌现，维护社会稳定任务繁重。民主党派要善于围绕社会热点、难点问题提出有价值的管用的对策和建议，这些新形势和新要求，使民主党派参政议政的难度在日益增大。

(五)民主党派自身存在的问题

1.动力不足，质量不高。参政议政缺乏内在的主动性。目前参政议政已经成为民主党派的一项主要工作，但在一些地市级的民主党派机关，甚至是省级的党派机关，由于历史原因和编制所限，大都没有设立专门的参政议政部门，此项工作大都由其它部门代管。由于缺少有效的激励机制，参政议政的成效也没有与成员的政治安排挂钩，一些优秀的参政议政人才不能得以提拔和任用。加之一些地方党委对民主党派的参政议政工作重视程度不够，导致党派成员的参政议政的原生性动力不足，虽然每年都有任务，但大都是任务性的，被动的应景之作。由此也造成参政议政的质量不高。一个党派的调研报告，很多情况下是由固定的几个“秀才”负责撰写出来的，有的是由机关工作人员负责写出来的，有时是为了完成任务从网上东拼西凑而来的，提出的意见建议不是脱离实际，就是缺乏可操作性。对于党委政府征求的意见不是被迫从文字修辞上作文章，就是泛泛而谈，空洞无物。由于经费及条件所限，使调查研究难以深入，导致对实际状况了解不深，情况摸得不透，难以作出令人信服的分析和论证，提出的意见建议难以被采纳和实施。有的调研报告由于作者的认识能力所限，提不出有深度和前瞻性的建议，这些都不同程度地影响着参政议政的质量和水平。

2.人才匮乏。人才匮乏是制约参政议政工作的一个十分重要的因素。参政议政需要的大都是精通社会科学、经济、文化等领域的专家学者，特别是当前国家以经济建设为中心，发展经济是各级政府的中心任务，党委政府每年的重点调研课题也大都与经济有关。这就迫切需要有一批既懂经济专业知识，又热心关注社会事务的党派成员。一名合格的参政议政人才应同时具备以下几个条件:有相关的专业知识、有关注社会生活的热情、有参政议政的能力和水平、有时间和精力。但各民主党派虽然人才荟萃，但由于发展届别所限和各自的历史渊源，并不是每个党派都有大量精通经济、社会科学的成员，比如农工党是以医药卫生、计生与环保为主，学经济与社会科学的成员很少，这就使农工党在这方面的人才十分匮乏。同时，很多党派成员对社会事务兴趣不高，专心于各自的专业研究，不善于社会事务，对社会事务关注度不高。很多党派成员都是单位的业务骨干，工作繁忙，进行调查研究，参政议政的时间和精力十分有限，这些都造成民主党派参政议政人才的欠缺。

3.机制不健全。参政议政机制的建立和健全是个系统工程，它包括领导机制、人才机制、激励机制、调研机制、协调机制等诸多方面。由于受到方方面面因素的制约，参政议政的机制建设滞后，导致参政议政工作呈现受到重视而不得力的现象，使参政议政工作大都停留在完成任务的阶段。有的虽然建立了激励机制、调研机制，但设计不全面不合理，难以有效运行。有的缺乏系统全面的制度、机制的设计与考虑，配套的人才机制、领导机制及协调机制没有建立起来。参政议政机制的建立和运行，还需要外界部门的有效配合，如协调机制的建立，就需要政府部门的大力支持与配合。由于机制建设的滞后导致参政议政工作难以形成合力，影响参政议政的质量与水平。

4.效果不明显。近年来，民主党派的调研和提案取得了诸多成果，如农工党通过深入调研和考察，提出的三峡库区库底清理、内蒙古黑河流域综合治理等建议都得到重视与采纳。农工党河北省委提出的建设曹妃甸深水港的建议被采纳，收得了良好的经济和社会效益。但从总体上看，党派在政协会议上的提案虽然数量占优，但质量还存在明显不足，大多数提案难以引起党委政府和社会的广泛关注和重视。优秀的提案案例，缺乏广泛的宣传，社会公众对民主党派参政议政的成果了解不多，甚至不知情，在社会上没有形成民主党派参政议政的品牌效应。一些提案不能得到及时的回复与反馈，很多提案的回复停留在书面答复，无实质性内容。政府部门与党派联合提交的提案，本来是想通过党派协助他们呼吁解决一些困难和问题，但由于在提案的交办上存在的一些问题，使提案又被转到本部门来答复解决，成了自提自办，只能采取书面答复的方式来应付。有的党派成员的个人提案存在明显的缺陷，有的为了引起关注而刻意标新立异，脱离客观实际，反而引来了一片反对与嘲讽。

二、产生上述问题的原因

随着我国政党制度的不断发展和完善，社会对参政党提出了新的更高的要求，参政议政作为参政党履行基本职能的重要方面，被寄予越来越多的期望，参政党的参政议政有了更高的标准。但同时，参政议政作为我国多党合作制度所独有的政治活动方式，是一新生事物，没有可供参考的成功经验，对于如何进行有效的参政议政心里没底，只能在实践中摸着石头过河。加上没有及时对在实践中的经验和教训进行总结，对参政议政理论和规律的研究滞后，导致无法很快进行具体的顶层设计，制定具体的实施细则。

不论地方中共党委还是民主党派自身对参政议政重要性的认识都还有待进一步提高。对于参政议政在我国政党制度中的重要地位和作用缺乏深刻的认识，对参政议政的重视只停留在口头上，不同程度地把参政议政作为可以应付的事情，认为起不了多大作用。由此导致了地方党委和政府对民主党派的参政议政，没能提供足够的财力、物力和人力支持。而民主党派自身对参政议政重视不够，参政议政的人才匮乏，能力的欠缺，使调研和提案的质量不高，意见建议可操作性不强，所起的作用不大，也导致民主党派的参政议政引不起应有的重视。

目前，中共党委和政府都设有自己的政策研究机构，这些研究机构大都人才济济，实力雄厚，所掌握的资讯丰富而及时，他们对政策理论的研究，对社会热点难点问题的对策，无论质量还是数量都远非民主党派所能期及，由此造成民主党派的调研、所提意见建议处于一种可有可无的状态，起码也是需求不足。党派的调研、建议偶尔出现高水准，但也往往难以为继。这些都促使民主党派的参政议政更加侧重于政治方面，对于经济发展、社会进步方面的研究呈现出明显弱化的趋势。

三、新时期民主党派参政议政的对策思考

参政议政目前虽然存在着上述一些困难和问题，但作为我国多党合作制度的重要实现形式，参政议政未来的发展前景广阔。深入研究解决这些困难和问题，对于多党合作制度的完善和发展，将会起到重要的促进作用。

(一)需要对参政议政进行准确定位

1.政治性。政治性是参政议政的首要特性。参政议政是我国参政党的一种政党行为，它是共产党领导的多党合作和政治协商制度所确立的民主党派的基本职能，因此民主党派的参政议政必须首先坚持中国共产党的领导，以维护共产党的领导为基本宗旨。参政党成员的参政议政行为不仅仅代表自己，也体现着我国多党合作和政治协商制度的特色，除了以人民代表的身份参加人大外，党派成员在政府部门担任领导职务，是以党外人士的身份被推荐安排的，党派组织及其成员参与国家大政方针和国家领导人的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定与执行，行使的是参政党的职能，因此它必然具有政治性。

2.合作性。民主党派与共产党的关系是参政与执政的关系，参政党不以执政为目的，而以参政议政为宗旨，参政党的目标和任务与执政党的目标和任务是一致的。参政党的参政议政行为是以合作为目的，具有合作性，这是世界政党发展史上的新现象，是世界政党政治的创新。

3.参与性。共产党作为执政党，是我们国家的核心领导力量，在我国政治社会生活中起着主导作用，民主党派作为参政党处于从属地位。参政党的参政议政一方面进入到国家政治社会生活的深层，另一方面，参政党的参政议政不是对执政党的执政权力的分割，而是起到辅助作用。

4.监督性。参政议政行为是对执政党执政行为的一种协助，这种协助具有监督性。参政党的基本职能就是参政议政和民主监督，但参政议政本身也含有监督性。在执政党研究制定国家大政方针时提出建设性意见和建议，以防出现纰漏与缺陷;在政策的执行过程中对出现的偏差和问题及时反馈并提出修正意见，以弥补错误和损失;对执政党忽略的问题进行提醒，对不合时宜的做法提出意见建议，这些都是对执政党的监督。

5.智库性。民主党派在参与高层次政治协商、开展调研提案活动时提出的意见建议，应具有高层次、智库性质的特点。党派成员学术人才众多，智力密集，这使党派的参政议政一般侧重于全局性和战略性问题的研究，具有学术型政策研究的性质。学术型政策研究具有独立性、客观性、灵活性以及视野广阔、眼光长远等特点，这是行政型政策研究所不具备的优势。在新形势下，民主党派应将这种优势和特色发扬光大，使民主党派的参政议政逐渐向职业化、专业化、智库型的方向发展。

6.利益表达功能。马克思曾说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”利益是政党活动的核心，政党政治都是围绕着利益而进行的。民主党派作为参政党，其参政议政也必然是围绕着利益而展开的，具有利益表达功能。中发［2005］5号文件明确指出民主党派“反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求”。目前对民主党派代表谁的利益，代表何种利益、如何表达利益等都缺乏应有的重视和深入的研究。党派通过提案、调研报告、社情民意信息等参政议政的渠道提出的意见建议大都集中在经济建设和社会发展领域，对党派组织及其成员自身利益的表达很少。

(二)加强对参政议政规律性的研究

正确的行为需要正确的理论作指导。参政议政的行为同样需要理论的指导。加强对参政议政的规律性研究，对进一步坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度具有现实的紧迫性，目前对参政党建设理论的研究较多，但专门研究参政议政理论和规律的却很少。参政议政存在的困难和问题，有很大一部分是由于对其客观规律缺乏认识所造成的。它涉及参政议政的各个环节，诸如，如何发现、培养参政人才;在政府部门担任领导职务的党派成员，如何定位、怎样工作的效果更好，效率更高;与中共党员干部如何共事，如何既坚持党委的领导又体现工作的自主性。在这方面，虽有零星的个人经验，但缺乏系统、理性的研究和探索，没有成熟的行为模式。工作的效果完全因人而异，有的如鱼得水，左右逢缘;有的处处碰壁，度日如年。调研提案的采用率不高，与如何选题，如何调研，如何成文，站在什么角度，在什么时间，用什么方式提出意见和建议都有很大关系，这些都需要认真总结经验，找出规律性的认识。对于参政议政规律的研究不能仅限于民主党派，中共各级组织也应从执政党的角度积极参与研究，与民主党派一道，尽快将经验性的感性的认识，上升到理性和规律性的认识，以指导参政议政工作，提高参政议政的质量和水平。

(三)制定具有刚性和操作性的参政议政运行机制

制定具有刚性和操作性的运行机制，是参政议政制度化、规范化的必由这路。参政议政的运行机制是个系统工作，它包括外部环境建设与党派自身参政议政建设。在外部环境方面，主要责任在执政党身上，在这方面执政党应有足够的信心和决心，参政议政的制度化与规范化只会进一步增强执政党执政地位的合法性与合理性，巩固执政党的执政地位和执政基础。应对参政党成员参加政府机构的范围、比例作出明确要求;制定具体的政治协商程序和方法，减少随意性;重视政府部门与民主党派的对口联系，以此为突破口，大力协助民主党派提高参政议政的质量和水平，使各民主党派根据各自所联系的政府部门，确定自己的重点研究和发展方向，以建立和发展各有侧重各具特色的高水平的智库型智囊机构，为各级党委和政府提供事关全局的具有战略性的规划和建议。为此应明确政府部门在参政议政方面的责任和义务，制定和完善政府部门与民主党派对口联系的细则规定，将其纳入政府部门工作的内容和程序，邀请民主人士参加相关政府部门的一些必要会议和活动，增加民主党派对政府工作知情的深度和广度。

对民主党派自身来说，要建立参政议政的激励机制，调动成员的积极性。建立科学有效的参政议政能力和成效评价机制和激励机制，并以此推动执政党相关机制的建立，设立专项奖励基金，将参政议政实绩与成员的政治安排和党内职务升迁结合起来，以有效解决动力不足的问题。

(四)建立对人才的发现、培养和输送机制

当前，参政议政的人才建设是制约参政议政质量和水平的重要因素，民主党派的组织发展要为参政议政服务，要在保持主体界别的同时积极拓展发展范围，注重吸纳社科、经济界专业人士及政府部门的公务人员。建立参政议政专业知识的全员培训制度，提高全体成员参政议政的整体素质，建立人才的发现、培养、使用机制。注重发现和培养符合参政条件的复合型人才，目前党外人士在政府部门任职安排的不到位与党派少缺符合条件的人才有很大关系，应加强同中共党委的沟通与联系，为党派成员提供在基层锻炼的机会。大力加强调研议政人才的发现与培养。民主党派的成员大都具有高学历、高职称，是某一专业领域的专家学者，但民主党派的调研和议政需要的人才，不仅要具备以上条件，还要政治方向坚定、有较高的政策理论水平，要熟知社会现实、懂得社会调研的方式方法、具有撰写报告的知识和技巧，这就需要探索和建立一套行之有交效的人才发现和培养机制，加大培训和实践的力度，并有计划的吸纳一些专职的调研和议政人才。同时，执政党要有针对性地为民主党派输送一批高素质的专业人才，以弥补党派的人才缺口。

(五)建立参政议政的保障机制

参政议政的保障机制，首先是机构设置和人员编制的保障，这方面需要各级党委政府的大力支持，要站在坚持和完善多党合作和政治协商制度的高度来认识和加以解决。应建立调研经费的保障机制和正常的增长机制，并在人力、物力方面给予积极的配合与支持。还要建立与政府部门的协调机制，及时沟通调研方面出现的各种困难与问题，加强与统战部和政协的协调与合作，为调研工作创造良好的外部环境。

(六)注重发挥参政议政的利益表达功能

正确认识民主党派的利益代表与共产党利益代表的关系，共产党作为执政党代表全体人民的根本利益，民主党派作为参政党代表所联系群众的利益。党派所联系群众的利益和全体人民的利益是部分与整体的关系，不具矛盾性，是一致的。民主党派要根据自身的分工和特色明确自己的利益代表主体，实现利益代表的特色化。首先代表和维护好本党派成员的利益，构建本党派内部的和谐利益关系，在此基础之上，同时兼顾其它社会成员的利益，密切关注与人民群众根本利益相关的社会问题。做到组织和成员利益服从国家整体利益。

建立利益表达机制。包括信息收集与综合机制、多元化的利益表达机制等方面。在信息收集与综合机制方面，要利用互联网等现代信息手段建立成员信息平台，建立成员思想动态申报制度，不定期地组织座谈、问卷、专题调研活动，了解和掌握成员思想动态和利益诉求。建立对所收集的不同利益进行甄别、比较、综合机制，正确处理和把握整体与局部，集体与个人的关系，以形成科学合理的利益诉求。在利益表达方面，根据利益的不同性质充分利用成熟的表达渠道，如政治协商、社情民意信息、“两会”提案议案、调研报告等，努力在自己所联系的行业和领域形成本党派的优势和品牌效应。

总之，深入研究参政议政面临的新情况、新问题，不断提高参政议政的能力和水平，是新时期民主党派加强自身建设，建设高素质参政党的重要载体，也是体现我国政党制度优越性的重要方面。