《决定》构建具有中国特色的新体制

祝福恩

（黑龙江省社会主义学院，黑龙江 哈尔滨 150090）

习近平总书记在党的十八届三中全会上对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）作说明时指出：“反腐败问题一直是党内外议论较多的问题。目前的问题主要是，反腐败机制职能分散，形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。全会决定对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署。”[1]52其目的是深化纪检体制改革，实现制度反腐，构建中国特色社会主义制度反腐体制机制。邓小平早在20世纪50年代就曾指出，“党要受监督，党员要受监督”。“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”世界上一些国家清廉指数高，关键是建立健全完善管用并能管住权力和权力运行的制度体系。《决定》对此已做了原则性的论述和设计。习近平总书记的讲话不但强调健全权力运行制约和监督体系的重要性、必要性，还创造性地提出许多制度反腐的思想和措施，初步构建了具有中国特色的“一改二责二体三权”的制度反腐新体制。

一

“一改”，即改革纪检体制并实现纪检体制创新。全面深化改革内在包含纪检体制改革。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出：“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”2013年4月，习近平总书记在中央政治局第五次集体学习时讲话指出：“我们的先人们早就认识到，反腐倡廉的核心是制约和监督权力。我国古代很早就有监察、御史、弹劾、谏官等方面的制度。这些制度有不少在历代反腐倡廉中发挥了重要作用，对我们推进反腐倡廉制度建设有借鉴意义。”这为纪检体制改革创新指明了实施方向。基于此，习近平总书记2014年1月14日在中纪委十八届三次全会上讲话指出，要“保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”。这是带有创新性的科学论断。

邓小平在1980年8月18日中共中央政治局扩大会议上的讲话中指出：“即使像毛泽东同志这样伟大人物，也受到不好制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大不幸。……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”[2]333这是邓小平对苏共亡党亡国悲剧的科学总结，对构建中国特色社会主义纪检体制有深刻启示。苏共高度集中高度集权体制与其亡党亡国是密不可分的，证明了同体监督纪检体制的失效、失灵。苏共于1920年成立中央监察委员会，与中央委员会平等地行使职权，这种纪检体制监督带有异体监督的功能和优势。到斯大林时期，中央监察委员会变成了中央委员会的下属机构，异体监督又回到同体监督，这是纪检体制的倒退，使监督体制机构地位骤然下滑，其作用也大大失效，助长了斯大林时期的高度集权体制，进而出现了一系列违法违纪事件，造成了肃反扩大化，以及党内失去民主等严重问题，更谈不上党的监督和权力制约了，其后果十分严重，极大地影响了党的形象。赫鲁晓夫时期又重建国家监察委员会，合并党和国家的监督机构，监督工作出现了新气象，对党的监督起到了积极作用。勃列日涅夫上台后，行政监察机构被拆分为党的监察委员会和人民监督委员会，人民监督委员会主席不再兼任中央书记和部长会议副主席，地方监察委员会完全归当地党委领导，由此苏共权力监察体制彻底崩溃瓦解，也使苏共党内腐败达到顶峰，党内形成既得利益集团，最终导致苏共亡党的悲剧。所以，党的十八届三中全会强调政治体制改革，构建中国特色社会主义纪检体制，《决定》在第十章对此作了创新性的论述，习近平总书记讲话中强调的“保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”，是对苏共纪检体制失灵的科学总结，明确了改革和构建中国特色纪检体制要达到的新体制模式，具有极大的创新价值。

二

“二责”，即《决定》提出的“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”[1]23。“两个责任”的表述极为深刻和重要。王岐山在今年5月6日至12日主持会议，多次强调坚持党要管党、从严治党是各级党组织的责任所系、使命所在，落实党风廉政建设主体责任和监督责任关键看行动，根本在担当。党风廉政建设主体责任和监督责任是反腐工作的重要职责，是深入推进党风廉政建设和反腐败工作的“牛鼻子”。

其一是明确了党委的主体责任，这是落实《决定》第36条的要求。有权力没有责任是管党治党的大忌，各级党委要把主体责任扛在肩上，制定《关于实行党风廉政建设责任制的规定》实施细则，细化党委班子、党委第一责任人及班子成员在党风廉政建设和反腐败工作中的具体职责，科学划分领导班子、第一责任人、分管领导班子成员等责任主体之间的责任界限，建立完善的工作程序和保障机制，切实做到“一岗双责”，使党委切实担负起领导党风廉政建设和反腐败工作的主体责任。《决定》提出的“主体责任”规定是一个创新，把过去的“全面领导责任”改为“主体责任”，是在内涵上的深化和发展，要求党委对党风廉政建设不仅仅是领导而且是具体工作。所以，要走出党委是领导主体而不是工作主体的误区，充分认识党委不抓党风廉政建设就是失职，切实做到领导有力、指挥有方、守土有责、守土尽责。

其二是强化了纪委的监督责任，要求用法治思维和法治方式推进纪委监督责任的履行。这也是《决定》第36条的规定，从党规党法的高度明确纪委作为党内监督专门机关的法律地位，强化纪委监督的责任意识和使命意识，提高纪委对党风廉政建设责任制履行情况进行监督的主动性和积极性。这些年纪检监察机关的工作领域越来越宽，内容越来越多，有些职责范围外的事成为分内事，逐渐形成了纪委“包打天下”的局面，结果在工作中纪委“种了别人家的田，荒了自己的地”。党的十八大以来，纪检监察机关深化转职能、转方式、转作风，其根本目的就是把不该管的工作交给主责部门，以推进纪委监督机关明确监督职责，聚焦监督主业，突出监督主责，提高纪检监督能力，增强纪检监察机关履行监督职责的独立性和权威性，使各级纪委既协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，又督促检查机关落实惩治和预防腐败工作任务，经常进行检查监督，严肃查处腐败问题，切实发挥纪委的作用和功能。

在反腐工作实践中“两个责任”是辩证统一的，党委主体责任是前提，纪委监督责任是保障，两者相互依存、相互促进、缺一不可、互为作用，把敢担当的精神落实到反腐实践上，把反腐倡廉建设推向新的阶段。

三

“二体”，即《决定》提出的“形成科学权力运行体系和健全惩治和预防腐败体系”[1]22。控制国家权力，防止权力滥用是法治最根本的要义之一。《决定》提出，建设法治社会关键在于形成一个科学有效的权力控制体系。20世纪末，我国就把法治作为立国的基本目标，并已取得广泛共识。《决定》明确指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[1]20在如何制约监督权力上，《决定》有了重大的突破和创新。控权制度有两种基本方式，即监督与制约。《决定》提出“二体”是一个创新，强调形成科学有效的权力运行体系，这是“二体”的关键。在体制上要把对权力的监督和制约统一起来，包括权力设定、权力功能区分及相互制约又相互协调和制衡。要完善党和国家领导体制，坚持党的民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。邓小平曾尖锐指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色特权现象。”[2]327所以，必须深化政治体制改革，明确各级党政主要领导职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务；改进对领导干部特别是主要领导干部行使权力的制约和监督。对此，《决定》及习近平总书记讲话已做了科学而深刻的论述，初步搭建起科学的权力运行体系的框架。

“二体”中的健全惩治和预防腐败体系与权力运行体系缺一不可。《决定》及十八届三中全会后有关部门出台的诸多规定，大都属于惩治和预防腐败体系范围，这是中央从全局和战略高度作出的重大决策，是构建权力运行制约和监督体系的必然要求。如，2014年1月，中共中央发布《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确规定不得列入提拔考核对象的六种人，其中就包括“裸官”。现在人们对裸官问题反响强烈。广东省委组织部早已采取措施惩治和预防裸官贪腐，在全省基本完成了对裸官的调整，确保了裸官不再担任正职，不在重要敏感岗位上担任领导。这是通过制度化的方式阻断裸官上升通道，完善了预防腐败的体系，推进了国家治理体系的现代化并提升了国家的治理水平。再如，党的十八届三中全会刚闭幕就开始施行《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，有力推进了惩治和预防腐败体系的完善和建设，使两个体系互为作用、互为依存，缺一不可，成为制度反腐体制的评估骨架，完善了中国特色社会主义纪检体制，加速了制度反腐的实施，创新了中国特色社会主义政治体制。

四

“党内权责三分”，即《决定》明确的“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”[1]22。我国传统控权制度一直沿袭“强监督—弱制约”的模式，重视上级对下级、中央对地方的权力监控，却忽视横向及上下级权力主体之间的权力制约，具体表现为横向权力结构上权力向“一把手”集中，纵向权力结构上权力向上级集中。这种控权模式使制约制度的功能、作用被削弱，同时监督制度内在缺陷被极度放大。改革开放以来，随着经济社会的快速发展，社会治理的日益复杂化和权力分工的精细化，权力运行对专业化及效率要求日益提高，需要政府在专业性权力运行领域强化对权力的监督。另外，由于政府公共职能持续扩张，公共权力的运行方式、实现形式不断创新，权力主体日益多元化，也向执政党提出了监督权力的内在要求和呼唤。毛泽东早在1956年党的八大上就创造性地提出了权力监督制约及分权的思想，并大胆进行尝试，实则是党内权责三分：党内最高权力机关是中央委员会，毛泽东为主席；党内最高执行机关是中央书记处，邓小平为总书记；党内最高监督机关是中央监察委员会，董必武为主任。这个权责三分框架是科学合理的，但由于国内外形势的变化，毛泽东的科学构想及其党代表常任制被其自己否定。自此以后，党内再没有合理的分权和权力的相互制衡制约，导致权力过分集中，最后才出现了“反右”扩大化等，乃至酿成“文革”十年的悲剧。整个政治体制都如此，更谈不上纪检体制了，纪检体制已被彻底取消。

改革开放以后，特别是邓小平领导改革，恢复纪检体制，理论与实践呼唤要求推进政治体制改革。为此，我们党在十七大报告中指出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”这是改革实践和反腐工作的现实要求，是由党情决定的。对此，党的十八大报告指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[3]这是对毛泽东党内权责三分思想的继承与发展。《决定》提出要在深化政治体制改革实践中构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，要把党内权责三分实践化、具体化、操作化。党内权责三分完全不同于西方国家的“三权分立”。西方“三权分立”是指立法、司法、行政权力的分立和制约，它是一种政体。我们党是党内权责的分设，即决策权、执行权、监督权的分设、分置，能够有效解决我国长期以来权力结构不合理、不科学的顽症，克服权力横向制约监督不力的内在弊端，是党内民主的架构和设计，确保权力结构及权力合理的运行。习近平总书记在中纪委十八届三中全会的讲话中既坚持《决定》这一论述，又强调“保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”，是对这些思想的超越和创新，目的是把现行纪检体制的同体监督升华为异体监督，强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制，创建具有中国特色社会主义权力运行和制约监督体制，切实做到制度反腐、法治反腐，把我国政治体制改革引向深入并实现政治体制的破与立的统一，为完成全面深化改革的艰巨任务和全面建成小康社会，创造一流的时空环境和政治体制保障。

[1]本书编写组.党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.

[2]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1983.

[3]本书编写组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.29.