试论食品安全监管的困境与对策

蔡 艳

（西南大学法学院，重庆400716）

近年来，随着“毒馒头”、“地沟油”、“三聚氰胺”、“苏丹红”、“瘦肉精”等事件的曝光，“舌尖上的安全”成为人们关注的热点问题，食品安全问题逐渐进入公众的视野。“食品安全是指食品能满足人类的营养需求，并且在生产、加工、流通等整个食品链过程中不破坏其应有的主要品质，不会对人类及其后代造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”仍无法否认的是：食品安全事件频发的主要原因之一正是食品安全监管不力。“食品安全监管，即政府相关行政管理机构对食品安全的各个方面所进行的监督与管理。具体内容就是为保证食品在生产、加工、流通、直至最终食用各个环节都安全、无害，政府机构所采取的一切必要措施。”食品安全监管是公权力介入私权领域的表现，当“市场”这只“看不见的手”起不到其应有的作用时，作为公权力代表的食品安全监管机构介入，保证食品的健康，引导企业主的自律，建立良性竞争的市场环境。

1 食品安全监管的现状分析

（1）法律法规不健全。涉及食品安全方面的规范性法律文件主要包括：《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》等。我国已有的法律体系是一个相对完备的法律体系，但缺乏配套的司法解释和已有法律本身的不完备性使得的法律的可操作性受到严重的制约。试以已有的《食品安全法》为例，该法存在着逻辑不清晰、体系不完整、内容不全面、重点不突出、责任不明确等诸多问题。

（2）监管机制的不健全。自2013年以来，新组建的“食品药品安全监督局”结束了“九龙治水”的时代，但食品安全监管中仍存在着诸多问题，监管机制不健全就是问题之一。一方面，食品安全问题涉及的范围广，这意味着食品安全监管部门应当是既专业又综合。监管实践中却是：食品安全监管部门的工作人员专业素质不过硬，食品安全监管部门的内部职能不清，难以协调和指挥。另一方面，食品安全监管工作过于依赖政府机构，食品安全监管的主体单一。我国正处于“有限政府”的过渡阶段，正确处理国家机关与事业单位、社会团体、普通民众之间的关系是有效开展各项工作的必然要求。

（3）食品安全监管技术落后。美国、日本、欧盟等发达国家与地区在食品安全监管方面积累了丰富的经验，同时也建立了相对完善的食品安全监管体制，其中值得一提的是他们在食品安全监管的技术方面取得的成就。我国的食品安全监管较发达国家起步较晚，监管技术相对落后，现代化进程相对缓慢。就我国的食品安全监管技术而言，其中较为的突出的表现为：缺乏安全预警机制与风险评估机制；检验检测技术落后；缺乏完善的食品安全可溯性制度。就安全预警机制与风险评估机制而言，“监测数据档案资料的建立还停留在传统层面上，对有关农兽药、生物毒素、重金属等常见污染物的监测数据没有实现系统化。”缺乏权威的、系统的和全国性的数据和信息，安全预警机制和风险评估机制无法形成也在意料之中。检测检验技术落后的主要原因，一方面是现代科学技术的发展水平低，满足不了食品安全监管工作的需求，另一方面是所取得成果未能和现实监管紧密联系，造成已有资源的浪费。

2 国外的食品安全监管体系

（1）美国的食品安全监管体系。美国在食品安全工作取得了巨大的成就，这很大程度上是依赖于其自身健全的法律体系和健全的监管体系。“在美国，政府制定和修订了多达几十部有关食品安全方面的法律法规，其中有几部主要的食品安全法律法规：《联邦食品、药品和化妆品法令》、《食品质量保护法》、《公共卫生服务法》、《蛋类产品检验检疫法》、《禽类产品检验法》、《肉类产品检验法》等。”“从其监管的体系来看，由总统食品安全管理会牵头，包括农业部等在内的7职能部门共同构建了美国食品安全监管的有机体系。美国的安全控制体系，主要包括良好生产规范(GMP)和危险分析及关键控制点(HACCP)两个主要部分。现代的食品安全控制体系以良好生产规范(GMP)、卫生标准操作程序(SSOP)为基础，通过HACCP体系的有效实施，最终实现全程质量控制。”除此之外，美国还拥有非常严密和系统的食品安全认证标准体系；强有力产品召回制度对打击食品安全方面的违法行为起到了重要的作用。

（2）日本的食品安全监管体系。“日本的食品安全监管机构主要有食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省。其中食品安全委员会独立负责食品安全的风险评估，“监督和指导风险监管部门的业务活动，建立风险信息的公开、交流与沟通网络”学农林水产省主要负责各种生鲜农产品生产和加工流程方面的安全，厚生劳动省负责其他食品与进口食品的安全，主要是产品的流通阶段。两个机构分工合作，各有侧重。同时，日本的食品安全方面的法律主要有：《食品卫生法》、《食品安全基本法》、《农药管理法》、《家畜传染病预防法》、《家畜屠宰商业控制和家禽检查法》等，相关的法律规范共同形成了一个完备的法律体系，对食品安全的方方面面做了详细全面的规定。在食品安全方面，日本拥有统一的法律体系，各监管部门分工明确、合作默契。特别值得一提的是，“日本食品安全知识的普及教育所取得的成就。日本开展的食品安全全民教育，形式多样、有计划性，培养消费者科学消费观念，传授消费知识和技能，从而“消除了生产者和消费者之间的信息不对称”。”

（3）欧盟的食品安全监管体系。“欧盟实行由一个独立部门进行统一管理的食品安全管理模式。”“欧盟的食品安全管理机构主要就是欧盟食品安全局(EFSA)，它是欧盟对食品安全管理的独立机构，欧盟食品安全管理机构的主要使命为：1.在食品和饲料安全所涉及的所有领域，为共同立法及制定政策提供科学建议和技术支持。2.对内部同一市场运行框架内的动植物健康和环境给予关注，并对人类生命和健康给予高度保护。3.就直接和间接影响到食品和饲料安全的风险监测和风险特征进行信息收集和分析。”同时，欧盟食品安全局在成员国出现食品安全危机时，依职权形成危机处置小组，以最快的速度作出反应，以保障公众的健康。

3 改善我国食品安全监管现状的建议

（1）完善相关的立法。十八届四中全会以来，新确立的“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”16字方针，正是对我国改革开放以来所取得法治建设成果的全面总结和美好展望。2014年，在《食品安全法》修订草案中，将“相对集中的统一监管”纳入正式的法律文本，完善了食品安全的生产、流通、餐饮服务环节监管，建立健全食品安全全程追溯制度，强化进出口食品的的监管，加大对食品安全违法行为的惩罚力度。较之之前的《食品安全法》而言，修订草案是现实对法律的又一次选择。除此之外，配套的司法解释也应该跟进。

（2）信息公开，公众参与。宪法赋予公权力机关权力，赋予公民以权利。现代社会提倡的法治精神为：建立有限政府，信息公开，公众参与。权力需要关进制度的笼子，接受公众的监督。食品安全方面的信息公开，不仅满足公民基本知情权，也能够减少腐败现象。同时也能为我国食品安全监管的安全预警机制、风险评估机制和食品安全可溯性制度的建设提供条件，创造可能。

（3）借鉴国外的先进经验。发达国家和部分地区在食品安全监管方面取得的宝贵经验。此种经验是在人类文明发展进化史上自然而然形成的，不光是自然和历史的必然选择,也是人类的精神文明和智慧的结晶。比较各国的发展阶段，选择性的适用别国已有的较为完备的法律制度、政治体系，能避免现有资源的浪费，减少在黑暗中摸索的时间，少走弯路。在食品安全监管方面，美国、日本和欧盟等部分国家与地区已经取得令人瞩目的经验与成就，选择性适用与我国国情相适应的别国经验于发展自身有益。美国的食品安全召回制度，欧盟的循序渐进的立法模式，日本食品安全监管的部门设置等经验大多是经过实践检验的，可以选择性适用。

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