养老保险的顶层设计制度研究

李慧影，姜 姗

（大连财经学院，辽宁 大连116000）

1 养老保险制度顶层设计背景意义

我国是人口众多的大国，也是老龄化最多的国家，更是人口规模最大的国家。在短期内由于人口和政策的改变导致家庭保障的功能明显弱化，现实国情决定了解决老有所养问题不仅是老年人的问题，更是国家长远利益的问题。

养老保险制度是社会保障制度中重要的制度安排，它具有长期的积累性质和巨额的给付性质，这对整个社会保障起到根本性影响。2009年以来，养老保险制度已经实现了全覆盖，只要符合领取养老金条件的人便可以领取不等数额的养老金。这是历史的突破，也是社会保障制度的一个奇迹。在高度评价养老保险制度以后，不得不面对逐渐改革的过程中存在的问题，改革的不成熟、制度设计的缺陷，以及制度转型成本和现有利益的制约。同时，养老保险制度还存在着诸多问题，可持续发展问题，公平性问题正面临着公众的信任危机。如果不尽快做好顶层设计，优化制度安排，解决存在的问题，就将陷于无尽的困境中。

养老保险制度的顶层设计就是坚持时空观念和整体的理念去设计养老保险制度。顶层设计跨越了养老保险，站在了全局的角度，树立于社会保障或者是社会保护的角度进行设计的，养老保险顶层设计接受现实，并正确认识到了城乡收入差别。而且重实质而非形式过程。同时，不追求达成多个目标。主要提倡坚持“保基本”和“可持续”的方针。养老保险制度的顶层设计值得中央高度重视，并全力推进深化改革。

2 养老保险顶层设计的解决方法

中国养老保险制度的现状是四个制度同时存在着。四个制度分别是：公共部门退休金制度、企业职工基本养老保险制度、新农保和城镇居民保险制度。目前国家正在解决“碎片化”和全国统筹等问题。以目前的状况，按照这个思路是解决不了问题的。原因是缺乏养老保险制度的顶层设计，所以应该尽快想出解决方法。

顶层设计的目的就在于树立正确理念，优化制度安排。同时，进一步强化公平、正义的理念，维护法定养老保险的统一性，让制度向互济性和公平性发展。最终形成养老保险多层次化，保证其可持续发展。

2.1 要坚持履行养老保险顶层设计的标准

（1）坚持民主标准。在养老保险顶层设计实现的过程中，民主参与起着不可或缺的作用。民主参与体现在三个方面：设计前，不仅需要专家出席而且需要民众参加；设计时，需要民众参与决策和与多方讨论；设计完成之后，需要民众监督及绩效评估。所以说，只有坚持民主参与全程设计与监督，才能体现民主本质意义。

（2）坚持民意标准。养老保险制度的顶层设计到底适合不适合百姓，不是政府人员说的算，更不是企业说的算，而是百姓们说好才是真的好。顶层设计的全部过程都应体现人们的意愿。设计前，应遵从人民的意愿，询问人民的想法；设计中，方案设计应表明民意；设计之后，怎样实施应遵循百姓的意愿。例如，关于退休年龄是不是应该推迟，怎样合理的延后；养老保险最低缴费年限问题，是不是应该降低或者是延长；退休之后，养老金的发放情况等问题。

（3）坚持公平标准。养老保险制度的顶层设计关系到百姓的切身利益，影响每一天的生活，是一项伟大的项目。作为一项伟大的项目，应该循序渐进，一步一个脚印，但是并不意味着就要向利益低头，导致不公平的事情发生。拿养老保险基金的“双轨制”为例，机关事业单位工作的人员退休之后领取的养老金是在职工作工资的80%～90%，而企业员工退休之后领取的养老金只是在职工作工资的40%～60%。此外，企业员工每个月都按时缴纳保险费用，而机关事业单位人员却不用。都是同一个国家的员工，都到了同一个年龄，却领着不同的养老金，让人们不禁觉得公平是十分重要的。

2.2 养老保险制度顶层设计要求支柱平衡和加大对市场的重视

（1）顶层设计应该要求支柱平衡。只有各部分平衡，才不会出现塌陷问题。我国养老保障可分为五大支柱，分别为：零支柱、第一支柱、第二支柱、第三支柱、第四支柱。分别是：国家财政支出的养老保险补贴、雇主和雇员共同缴纳的基本养老保险、雇主和雇员共同缴纳的企业年金，商业保险等市场产物、个人储蓄（银行存款、房租等）。我国全部依赖零支柱，这样导致了国家的财政危机。为了更好地发展养老保险制度，要求平衡发展。国家应给予支持与信心，发展其他支柱，完善顶层设计。例如，美国的零支柱和第一支柱都占据将近一半的比例，同时商业保险发展的十分火热，人民的个人积蓄几乎都在商业保险等产业上。

（2）加大对市场的注重。首先，针对第一支柱，国家应该重视投资体制，充分利用基金，提高投资率，之后使其具有长期支付能力，同时延长了养老金的可持续性。其次，对于第二支柱，国家应该增加并且真正运行企业年金的税收优惠政策。再次，关于第三支柱，商业保险本身就具备市场化性质。然而，其发展的缓慢，亟需解决。最后，第四支柱也有一定的缺陷，比如人们的思想问题，财产基本都体现在个人存款和房产上，很少放在金融产品方面。

2.3 将机关事业单位养老保险制度直接并入企业单位养老保险制度中，并给予适当的优惠政策

（1）确定缴费年限。缴费年限的确定可以采用折算的方法，比如，机关事业单位人员之前工作了10年，按照1年1.1倍的换算公式，就相当于11年。这样解决了人们心里的平衡问题，也给予了相应的补偿。

（2）适当处理个人账户。机关事业单位人员的个人账户一定是空的，怎么填补是一个重要问题。可以根据人们的工作情况，一次性或者多次打入到账户中，解决空账问题。

（3）工资指数的确定。机关事业单位的人员之前有一定的工龄，可以根据员工个人工资水平来确定工资指数。为了安抚员工的心灵，可以选取一个相对较高的数字。

并轨的过程中，使用三种方法之一或者同时使用，一定会降低并轨的障碍，并实现养老保险制度的统一。

3 养老保险制度顶层设计面临的问题

在我国，随着老龄化社会的加剧和养老金支付压力的增大，养老保险制度将面临重重困难，顶层设计更将面对许多问题。

（1）在理论方面，人们心理存在误区。比如，人们认为养老保险基金缴纳的越多就是越好。但是，人们却不知道缴纳养老金是微调代际养老压力，过多过少都不好，适中最好。

（2）在体制改革方面，存在体制性障碍的问题。行政体制，财政体制和劳动就业体制的分割造成了养老保险制度的地区分割，城乡分割，群体分割。

（3）在制度方面，制度缺陷十分严重。养老金制度再分配制度和缩小贫富差距的功能缺失。改革开放以来，我国只注重经济效益，却忽略了公平。养老保险制度不再实行再分配。95年国家统计局统计，富裕人家和贫穷人家的养老金待遇相差四倍，这体现了缩小贫富差距的功能严重缺失。

（4）养老保险待遇不公平，基金收支不可持续问题。导致养老保险待遇不公平，基金收支不可持续等问题是由于碎片化的养老金造成的。养老保险制度最根本的问题是统筹层次低，每个地区都各自为政，不能相互帮助，这样的情形，使情况更为严重。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文提出这样一个说法。比如，各个地区之间，财政收入相差甚远，这就对国家财政有了威胁。1998～2010年养老保险制度的财政补贴已经积累高达1万多亿元，占据2010年年底1.54万亿元累计余额一半还多。因为统筹层次低的缘故，养老金的投资方式改革也不知从何说起。目前，我国有2000多个社保统筹单位，统一管理和经营不太可能。然而2010年和2011年养老保险基金投资回报率低于2%，与3.3%和5.4%的通胀率相差甚远，造成养老保险基金相当不足的的结果。

4 养老保险制度顶层设计的发展趋势

随着社会的不断发展，养老保险制度将不断趋于完善。按照目前的发展趋势，养老保险制度的顶层设计将由“双轨制”方向向“并轨”的方向发展。所谓“养老金”双轨制”主要是企业和机关事业单位缴纳的养老金不同，或者是说相距太大。人们说出自己的想法，认为都为国家的未来付出着，但是，退休之后获取的待遇却不同，差距太大，人们心里接受不了。随着经济的不断发展，“双轨制”的矛盾逐渐出现。不同的人，由于选择的工作单位不同，退休金也就不同，机关事业单位的养老金远远高于企业工作的人们。这使得企业和机关事业单位工作的人退休之后享受着不同的待遇，遭到人们对“公平”的质疑。不仅如此，这也是基本养老金储备不足的重要原因。同时，两者制度之间又缺乏适合的转移接续程序，比如说，事业单位工作的人由于自己原因离职，就会一无所有的离开，这样导致了人才流失。

为了解决以上问题，中国社会保障部提出了“并轨制度”。2013年10月，人社部尹成基提出“双轨制”迟早会消除，只是时间问题。同时尹成基也说明，双轨制度存在的问题需要一步一步的解决，不能着急。中国将采取先行试点的方法，在各地进行试点，观察和学习经验，之后完善方案，向“并轨”方向看齐。

“并轨”的方向是十分明确的。把“并轨制”作为目标，实际上就是实现企业和机关事业单位的养老保险缴纳义务相同，退休之后，领取的养老金待遇相同。这样做不仅分担了基本养老金的负担，同时，公平也深入人心。如果要切实推进“并轨制”，需要思考两个方面的内容：一方面，改革需要一步一个脚印。机关政府事业单位的养老保险制度已经实行几十年，不能说改革就立即改革，改革是需要时间的，要循序渐进。这样才能平稳的过度，避免引起不必要的社会动荡。另一方面，城镇企业职工养老保险制度本身也不是很完备，需要继续改进。所以说，“并轨”不是说把机关政府事业单位融入到企业单位，而是向着这个方向前进，直至消除“双轨制”。

[1]郑炳文.中国的社会保障改革亟需顶层设计[N].经济参考报,2012,(10).

[2]李小热.养老保险的顶层设计[J].中国金融，2012，（19）.

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[4]易水.养老金并轨,还要等多久[J].创造，2013，（8）.