浅谈运政执法行为的法律规制

李春超

(青海民族大学法学院)

依法行政是建设社会主义法治国家的重要组成部分，而行政执法是依法行政直接而具体的体现。行政执法活动直接涉及到相对人的切身利益，关系到公共秩序的建立与维护，也关系到政府依法行政的效率和政府的形象。交通运政执法是行政执法的有机组成部分，对于保障社会主义市场经济的健康发展发挥着巨大的作用。依法行政的重点在基层，难点也在基层。本文将对基层运政执法活动为中存在的一些问题进行简要的分析，并尝试从法律规制的角度找到解决这些问题的办法。

县级以上道路运输管理机构是道路运输的具体管理部门。这来自行政法规的授权。《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定:“国务院交通主管部门主管全国道路运输工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”这就明确了道路运输管理工作的部门主体，也即除了县级以上道路运输管理机构之外，其他任何部门不得具体行使道路运输管理职权。交通运政执法权只能由道路运输管理机构中的具有行政执法资格的人员行使。运政执法人员必须持证上岗。道路运输管理机构中没有取得行政执法资格的人员不得从事运政执法工作，更不能聘用合同工，临时工履行行政执法职责。这体现了行政执法行为的严肃性。这里有个例外，就是相对集中行政处罚权。《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

运政执法的实体法律依据主要是《中华人民共和国道路运输条例》以及交通部制定的一些规章，主要有:《放射性物品道路运输管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》、《道路旅客运输及客运站管理规定》、《道路货物运输及站场管理规定》、《机动车维修管理规定》、《机动车驾驶员培训管理规定》、《道路运输从业人员管理规定》以及《国际道路运输管理规定》。除了《国际道路运输管理规定》以外，以上行政法规和部门规章都明确规定了县级以上道路运输管理机构具体负责实施本行政区域道路运输管理工作。《国际道路运输管理规定》规定由省级道路运输管理机构具体实施本行政区域内的国际道路运输管理工作。这些是运政执法的核心内容。由各省、自治区和直辖市人大常委会制定的《道路运输管理条例》也是运政执法的依据。《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称《条例》)出台后，其中有些与该条例冲突的条款自然失效，处于滞后的状态。各省、自治区和直辖市人大常委会应该尽快根据《条例》重新制定本地区的《道路运输管理条例》。此外，运政执法的内容还包括其他一些法律的相关内容。如《合同法》第十七章运输合同的内容以及《中华人民共和国道路运输安全法》的一些内容。此外，交通部的文件《交通部关于进一步加强道路运输车辆改装管理工作的通知》也是各级道路运输管理机构执法的实体依据。

由于各方面的原因以上的法律、法规和规章在一些基层地方并没有得到很好的实施。比如《条例》第六十四条规定:“违反本条例规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的依法追究刑事责任”。从以上规定可以看出，对于未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，县级以上道路运输管理机构的处罚下限是3万元。可见，《条例》对此类违法行为的处罚是相当严厉的。立法的初衷也许是让非法运输者失去其赖以营运的运输工具，以有效规范道路运输市场秩序。但在基层的一些地方，这一规定并没有得到很好的落实，甚至在有些地方根本没有得到落实。有的处罚几千元，有的处罚一千元，有的甚至处罚不到一千元。这种数额的处罚在法律上根本没有根据，然而在基层运政执法中确是经常存在的现象。处罚之后，黑出租车继续暗地里营运，并没有伤到“元气”。道路运输市场并没有得到很好的规范治理，运政执法的目的并没有实现。法治的实现在基层有更长的路要走。究其原因，是人治传统的影响。基层运政执法的阻力很大，主要是说情风盛行和暴力抗法的干扰。这是来自外部的阻力。对于运管部门自身来说，加强执法人员特别是领导干部的学法，知法和用法的能力势在必行。在有些基层运管部门，单位领导完全是“一言堂”，人治色彩非常浓厚。对于查扣的黑出租车的处理完全凭个人主观意愿，罚多少个人说的算，不按法律法规执行。碰到有“来头”的说情者，实在顶不住就干脆直接放行。这是典型的行政不作为。

《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确要求:行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。运政执法人员应该按照这一要求加强对法律的学习和运用，把法律作为执法办案的唯一依据，行政处罚行为必须在法律规定的范围内作出。

运政执法机构在严格执行实体法的同时，还应当遵守正当的程序。程序合法与实体合法具有同等的重要性。程序合法的价值在于程序所体现出来的正义性。公平正义是依法治国的重要内容。英国《自由大宪章》认为“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式实现。”我国虽然现在还没有一部完整的行政程序法，但《行政处罚法》等一般行政法中对行政执法程序也有了一些规定。交通部于一九九六年九月份公布了《交通行政处罚程序规定》。这是运政执法程序方面的直接依据。

这一程序规定在有些基层运政执法活动中也并未得到很好的执行。这主要表现为两种情况。一是履行程序不完整，没有全部履行程序的要求。例如对违规车辆处以罚款时，有的运政执法人员做完询问笔录后直接开出处罚决定书对相对人进行处罚。相对人缴纳完罚款就结案了。而按照运政处罚的程序要求，在开出处罚决定书之前，执法人员应该对违法行为进行全面调查并制作交通违法行为调查报告报主管领导批准后，再制作交通行政处罚通知书，同时告知相对人有陈述、申辩的权利。如果对相对人处以较大数额罚款，还应告知相对人有组织听证的权利。当事人要求听证的，应当及时组织听证。处罚完毕后，应当制作结案报告，归档保存。二是履行程序部分不合法，没有按照规定的要求履行部分程序。比如对相对人进行询问时只有一名执法人员在场，独审独记，不符合程序的要求。还有的地方没有实行罚缴分离制度，执法人员当场收缴大额罚款。

发生以上情况，有运政执法人员自身的原因，也有运政执法部门内部监督机制的原因。有的基层运政执法人员的法律意识不强，不能按照程序的要求执法，甚至嫌程序繁琐、麻烦。殊不知正是通过这些程序才能有效保障相对人的权利，实现社会的公平正义，进而实现依法治国的目标。有的运政执法部门没有建立起有效的内部监督机制，有的部门虽建立了内部监督机制，但没有很好的发挥作用，以至于执法人员不符合程序的执法行为得不到及时的纠正。为了解决这个问题，一方面应加强对执法人员的法律培训，增强他们的程序意识以减少直至杜绝违法现象的发生。另一方面，执法机构内部要建立长效的执法监督制度并坚持贯彻执行，对执法中的违规行为要及时纠正以确保相对人的权利得到保障。交通部制定的《交通行政执法监督规定》对此进行了全面规定，运政执法机构及其执法人员应该全面执行该规定的要求。

运政执法人员据以做出行政处罚的证据也必须合法。运政执法可以运用的证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。这是我国《行政诉讼法》规定的七种证据类型。由于行政程序与行政诉讼程序之间有着密切关系，并且行政执法证据也必须经受住行政诉讼的检验，因此《行政诉讼法》规定的七种证据类型也应当是行政执法的证据类型。合格的证据必须具有关联性、合法性和真实性。主要证据确实充分才能对违法行为进行处罚，否则应坚持“疑者从无”原则。这和刑法上的无罪推定原则相类似。

在打击黑出租车的过程中，运政执法人员往往面临取证难的困境。究其原因，一是乘客不配合取证，二是出租车的车主又不承认自己的违法经营行为。这就使得运政执法人员明知是黑出租车而又不能对其进行处罚。黑出租车对社会的危害性是相当大的，其不仅扰乱正常的道路运输市场，而且黑出租车一般都没有上第三者责任险，一旦发生交通事故，乘客的利益就无法得到保障。面对这种情况，有的基层运管机构感到一筹莫展，无所作为，而有的却走上了另一个极端，即“钓鱼执法”。这两种做法都不可取，不作为和乱作为都不符合依法行政，建设法治政府的要求。基层运政执法人员应该耐心地采取多种方式收集合法证据，比如设立举报电话，向社会有奖征集黑出租车违法经营线索，采取录音录像的方式以及调取监控录像的方式广泛收集证据。在掌握了确实、充分的证据，并形成完整的证据链后，即使没有当事人的陈述或者当事人拒不承认也可以对黑出租车进行处罚，以有效规范道路运输市场。这里工作方法很重要。基层运政执法人员更要在改进、完善工作方法上多做创新，避免简单粗暴的执法方式。

行政法规和规章给运政执法部门规定了广泛的自由裁量权，例如《条例》第七十一条第二款规定:“违反本条例的规定，客运经营者、货运经营者擅自改装已取得车辆营运证的车辆的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处5000元以上2万元以下的罚款。”行政自由裁量权有其存在的合理性。由于行政事务的复杂性和立法机关工作的局限性，使得法律规范并不能对所有行政行为做出具体规定，不得不在事实上和法律上承认行政机关做事有一定的选择余地。但如果运用不恰当，则会有失公平，侵害行政相对人的利益。有些基层运管机构的执法人员，由于自身对法规、规章的立法宗旨理解不够，在运用自由裁量权对相对人进行处罚时，基本无章可循，随意性很大。有的执法人员根据相对人的态度决定对其处罚的数额，完全违背了立法的宗旨。这和基层运政执法人员自身的法律素养有关。提高基层运政执法人员素质是提高运政执法效能的紧迫任务。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于依法行政的第二个要求是:“行政机关实施行政管理，应该遵循公平、公正的原则。要平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必须、适当;行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”这是关于合理行政的要求。合理行政原则的重要内容是比例原则。比例原则主要适用于自由裁量权领域，其基本含义是指行政机关行使行政自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对行政管理相对人侵害最小的适当形式进行，不能超过必要限度。

要使基层运政执法人员准确适用比例原则，必须从主客观两方面着手。在主观方面，要不断加强对运政执法人员的法律培训，提高其运用法律解决实际问题的能力，使其掌握法律的立法宗旨，在内心深处牢固树立起合理行政的标准。要平等地对待相对人，同类情形同样处理，不偏私和歧视。不同情形区别对待，不夹带个人的成见、爱好，在内心无歧视和偏见的状态下做出决定。在客观方面，具备条件时，有关主管机关应对运政执法的自由裁量权进行细化，以使基层运政执法人员有具体的执法标准，以实现立法的目的，免受不相关因素的影响。

乡镇运管站在运政执法过程中存在的问题较多，应当通过制度建设加强对其监督管理。要认真执行交通部制定的《交通行政执法监督规定》，建立长效的内、外部监督机制，避免行政执法中的随意性，规范行政执法行为。《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确规定:“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。健全行政执法调查规则，规范取证活动。”这是从制度层面对行政执法行为作出的规定。各级道路运输管理机构，特别是基层道路运输管理机构，都应遵照执行，坚持以制度规范运政执法行为，把运政执法行为完全纳入到法制轨道。

运政管理机构及其运政执法人员在严格执法的同时还应该增强服务意识，真正做到“严格执法，热情服务”。以人为本是建设社会主义和谐社会的题中应有之义。运政执法作为行政执法的重要组成部分，要处处体现人文关怀，尊重行政管理相对人，平等对待相对人，让相对人感受到公平正义，以创造行政执法主体和行政执法相对人之间的和谐关系，更好地实现“人便于行，货畅其流”的运政管理目标。

[1] 江必新.法制政府的建构[M].中国青年出版社，2004.

[2] 曹康泰.依法行政典型案例读本[M].中国法制出版社，2012.

[3] 张柱庭.交通执法:孤证不得为证[N].中国交通报，2004-12-21.