内政的特需性对朝鲜半岛北南关系的影响
2014-08-15谭红梅
谭红梅
(吉林省社会科学院高句丽研究中心,吉林 长春 130033)
至冷战结束,朝鲜半岛北南关系发生变化主要有四个时期:第一个时期 (1971-1973年)北南同时发表“七四共同声明”;第二个时期 (1984-1986年)北方为受灾南方提供救援物资、离散家属访问、艺术团交换演出等;第三个时期 (1988-1992年)北南签署了“南北基本协议书”和“无核化共同宣言”;2000年以后为第四个时期。我们着重分析这四个时期赋予半岛北南双方决策者试图接触对方的动机因素。很多研究者主张,北南开始接触主要是因为受到国际政治变化的影响;笔者则强调国内政治变动这一决定性因素。基于国内政治与国际政治相互作用,以国内政治对外交政策影响为基础,分析北南国内政治需要对决策者的对北 (对南)政策制定所产生的影响,并着重分析多样的国内政治因素中具有决定性的因素,以探讨这四次北南接触的共同性。需要指出的是,在双方接触的四个时期,双方国内均出现了政治变化。
一、朴正熙时期韩、朝国内政治与北南关系
朴正熙执政之初,韩国仍被国际社会认为是需要依靠外国援助艰难度日的国家。朝鲜以强大的政治、军事优势同相对弱势的南部对峙,且其表现出的独立自主、社会安定团结等特性对南部的很多民众产生了强烈吸引力。在这种情况下,朴正熙提出了“先建设,后统一”的口号,亦即对内采取一切可能手段巩固政权和大力发展经济;对外则拒绝与北部进行接触,努力拓展国际生存空间以求在政治、军事、经济各方面超越北部,以达到“胜共统一”的目标[1](P115)。然而,从1970年起,朴正熙政府开始积极推动统一政策。
朴正熙政府没有维持初期的对朝政策,发生变化原因主要有三个:一是美国的东亚政策发生变化。当时刚出台的尼克松政府强调在东亚进行战略收缩。1970年3月,美国通知韩国将撤离部分驻韩美军。到1971年3月末,驻韩美军第七师全部撤离,驻韩美军总数从原有的52 580人削减至33 250人[2](P22)。1973年12月,美国又从韩国撤走了24000万人的军队。加上,尼克松访华改善与中国的关系等美国对亚洲政策的一系列变化,令缺乏足够心理准备的朴正熙政府深刻感受到自身所面临的严峻形势,这些均成为促使其试图转变对朝政策的契机。二是韩国在20世纪60年代开始培植的国力使其增强了自信,这也成为其推进对朝缓和政策的背景之一。三是20世纪60年代后半期,北南关系由于1968年的“1·21事件”、“普布洛韦号事件”以及“青瓦台总统府遇袭事件”愈发紧张。四是美国的压力,即在20世纪70年代初美国就表示希望韩国与朝鲜缓和关系。
在东亚国际形势急剧变化与北南关系持续紧张的情况下,尽管朴正熙政府转变对朝政策可谓是一种冒险选择,但缓和对朝关系却是其摆脱国内政治状况恶化及强化国内政治意志的有效手段。当时,朴正熙政府欲为三选修宪 (断然推行维新体制并要通过维新改宪连任第三届总统)而直面国内政治困难。国会中极力要通过修宪的政府和执政党与阻止执政党修宪的民主化斗争的政治矛盾日益深化。同时,随着产业化的迅速发展,城市劳动者激增,学生、知识分子民主化要求也上升到新的高度。在1971年4月的总统选举中,在野党候选人金大中异军突起获得民众的广泛支持,严重威胁到朴正熙的连任。在同年5月的国会议员总选中,共和党确保国会议席三分之二的计划也惨遭失败。由此不难看出,朴正熙当时面临严峻的国内政治困难,其国内统治并不稳定。要维护自己的统治,朴正熙政府就不得不考虑本国民众希望增进北南交流、早日实现民族和解与自主和平统一的愿望。于是,推行与北部对话的政策成为克服各种国内政治难关、转移国民注意力和达成十月维新政治目标的有效手段。
朴正熙政府的对北接触政策得到北部的回应,最终双方达成“7·4共同声明”。朝鲜的积极回应在很大程度上是基于当时美国通过改变东亚政策而展开的驻韩美军撤退计划,以及利用中美关系缓和大氛围以和平攻势实现“对南赤化”的战略。与此同时,朝鲜虽然通过积极开发实现了经济发展,但20世纪60年代随着四大军事路线的确立和实践,过度的军费负担导致经济发展迟滞。实际上,1956年后平均为4.3%的朝鲜军费预算比重,到1967-1969年三年间平均增加了31.2%。由于当时还存在一些威胁统治的势力,力推军事路线的金日成在党内政治地位还不是十分稳固。为巩固统治地位,金日成在党军内部开始展开大规模肃清运动,从而为自己偶像化工程扫清障碍,并在1970年11月召开的第五届党代会上确立了自己的核心地位。与此同时,1967-1970年也是金正日在权力中心刚刚登台亮相之时。金正日的地位以1967年5月党中央委员会会议为契机迅速提升,他当时在党内负责宣传和文化方面的工作,主导批判干部违背思想政策等。1970年9月,金正日被任命为党文化艺术部副部长,党内活动更为活跃,影响力也相应增大;1972年10月又被任命为党中央委员会中央委员。对朝鲜来说,随着1960年代金日成为巩固权力而展开的肃清运动与金正日的权力核心迅速提升,改善北南关系成为金日成缓解政治负担的有效手段。在与南部进行对话的同时,金日成又在1972年12月最高人民会议第五届第一次会议上废除了基本宪法,制定了新宪法—— 《朝鲜民主主义人民共和国社会主义宪法》,确立了以国家主席为核心的重组的金日成绝对权力制度化的国家政治体制。
由上可见,在朝、韩国内政治均发生变动的情况下,对峙双方开启了对话的大门。尽管双方试图通过发表共同声明努力消解27年间的敌对关系,但因双方所坚持的原则不同,北南关系改善没有取得明显进展,而是陷入胶着状态。南部主张为改善双方关系采取从较容易的领域入手,在增进互信基础上解决裁军等军事性问题立场;北部则主张如果不解决军事对峙问题无法真正改善北南关系,并为实现自主与民族自决而强烈要求驻韩美军撤军。1973年8月,朝鲜的金英柱批判李厚洛中央情报部长参与金大中绑架事件以及朴正熙发表“6·23宣言”,北南间所有接触中断。
二、全斗焕时期韩、朝国内政治与北南关系
1973年,北南关系陷入胶着状态后,直到20世纪80年代中期,北南双方试图改善关系却未能实现。但20世纪80年代初,北南双方权力格局发生变化,同时为稳固新权力而重新制定各自的统一方案。北部于1980年10月提出“高丽民主联邦共和国”方案,正式取代金日成当年提出的以联邦制为统一国家的临时性过渡方案。对于该方案南部表示无法接受。而南部全斗焕政府提出的为恢复双方互信举行正常会谈的建议,以及1981年针对北部的“联邦制方案”提出的“民族和睦民主统一方案”也遭到北方政府的回绝。在当时新的权力格局下,比起北南关系改善与统一目标的达成,北南双方更关注掌控北南关系主导权,并为此不惜相互诽谤。随着1983年10月震惊世界的“仰光事件”的发生,北南关系急速冷却。
1984年秋,朝鲜以对南部水灾进行支援为契机,双方再次接触。很快,朝、鲜的救灾物品运抵南部,这是朝鲜战争后首次双方间正式的物资交流。同年11月,双方还为经济合作举行了经济会谈,1973年以来中断的红十字会会谈也得以重开,并促成了北南离散家庭成员的第一次互访聚会。1985年10月,朝、韩就讨论1988年奥运会及其他问题在瑞士洛桑举行会谈。双方由此实现了在多领域的接触。
当时,朝、韩双方进行经济、文化、体育等各领域交流,是处于20世纪80年代中期国际环境骤冷的背景之下。1979年苏联入侵阿富汗以后,太平洋地区军事力量急剧增加。美、苏在东亚陷入严重对立的紧张状态,甚至国家间关系也极大受制于所谓“新冷战体系”下的政治环境,但朝、韩之间仍试图谋求对话。其原因可通过20世纪80年代中期促进北南交流的全斗焕政府在出台过程中的正统性问题及其克服这一问题的动机进行说明。
1979年12月12日,军界强人全斗焕发动“肃军政变”控制了军部大权后,大肆迫害民主人士,实行独裁统治。不久,学生运动、工人运动风起云涌,在野力量和民主人士要求全斗焕辞职并尽快实现民主化,最终爆发了光州“5·18运动”。全斗焕派军队以暴力镇压,造成数百人死亡,几千人受伤。光州事件后,全斗焕于1981年通过间接选举当选总统。然而,在其任总统期间,学生和知识分子的抗议从未间断,令全斗焕如坐针毡。掌握政权后的全斗焕政府一直处于缺乏以人民支持为基础的合法性的困境中,于是,为第五共和国争取政权合法性就成为其核心奋斗目标。为笼络人心,在政治、社会和文化等领域进行了大规模改革,将实现正义和福祉社会作为国政的最大目标[3](P146)。在全斗焕政府看来,在外交上强化与传统友邦的安全和经济合作,通过申办奥运会展开积极外交,有助于提高韩国的国际地位。特别是通过积极的对北政策来缓和半岛的战争局面以及改善北南关系,这将有助于确立其政权的合法性。因而,全斗焕政府自上台伊始就积极推行柔和的对北政策。1981年年初,全斗焕在新年国政演说中提议举行北南正常会谈;同年6月,又提出开展经济、教育、文化交流和联合组队参加1984年的洛杉矶奥运会等建议。因此,北南关系才能在因新冷战格局环境和“仰光事件”令北南关系急剧变冷的氛围中取得划时代转变。尽管韩国的重要高级官员在朝鲜的恐怖事件 (仰光事件)中丧生,且在外交上付出了前所未有的代价,但全斗焕政府仍试图与北部接触,以使之起到支撑其国内政治利益的作用。
20世纪80年代中期,北部对南部接触的动机,可通过北部国内政治,以及金日成和金正日的权力世袭加以说明。在1980年10月10日召开的第六次朝鲜劳动党大会上,金正日被选为中央委员会政治局常务委员 (位居第四)、中央委员会第二秘和军事委员 (位居第三)。除金日成外,金正日成为在三大主要机关均有任职的重要人物,并通过朝鲜劳动党大会,进一步加大了其成为权力继承者的可能性。尽管劳动党大会并未正式指明,但从金日成在大会上的演说及当时会议具体展开情况看,金正日显然是唯一接班人。
然而,金正日在党组织与军部权力的确立仍面临诸多困难。据权威内参,金日成于1983年1月至4月,肃清了反对金正日接班的约1000名左右的有关人员。当时访问平壤《世界报》的Alian Jacob也对权力世袭后朝鲜军方对金日成的忠诚是否会转向金正日质疑。包括苏联和中国在内的社会主义国家,也对朝鲜权力世袭表明了强烈反对的态度。可见,半岛北部在权力世袭的过程中,受到了来自国内政治及社会主义国家的质疑或反对。在这种情况下,进行北南对话,在一定程度上有利于缓解朝鲜所处的不利局面。
三、卢泰愚时期韩、朝国内政治与北南关系
1988年卢泰愚政府提议举行北南高级会谈,得到北部回应,双方开始对话。1989年9月,卢泰愚进一步提出“韩民族共同体统一方案”,强调基于自主、和平、民主的三大原则,建立实现北南联合的“统一民主共和国”。1990年9月,北南双方首脑在汉城举行第一次会谈;1991年9月,北南同时加入联合国;在同年12月举行的第五轮南北总理会谈上,双方签署了《关于南北和解、互不侵犯和合作交流协议书》 (即《南北基本协议书》);1992年1月,北南双方在板门店正式签署《关于朝鲜半岛无核化宣言》。北南对话的这一良好势头持续到1993年年初,因北部突然宣布退出“不扩散核武器条约”而受挫。
卢泰愚政府推行包括朝韩和解在内的北方政策的原因有以下两个方面:首先,预计随着东西方对立的结束与脱冷战时期的到来,美国在东亚地区作用必将弱化的同时,中国与苏联的改革开放将有助于韩国的政治稳定与经济繁荣。其次,卢泰愚政府面临“朝小野大”的特殊政治局面。“在1988年国会议员选举中,民主正义党仅获299个议席中的125席,比半数少25席。这是韩国40年来执政党第一次在国会中未能拿到控制权”[4](P16)。随着民主化急剧推行,权威主义政权的反共意识形态相对弱化。然而,重要的是,卢泰愚政府的对北接触政策是其上台伊始,就试图以北方政策克服国内政治动荡的意志出发的。
借助“6·29”宣言与金泳三、金大中候补单一化的失败,当选总统的卢泰愚,认识到凭借自身难以获选成功,因而提出了中等评价作为选举公约。特别是,执政党国会议席过半的打算,在1988年4月,进行的国会议员总选中落空。在朝小野大的状况下,在野党对执政党形成了强有力牵制。为调查第五共和国腐败问题以及权力滥用组建了国会特别委员会,在野党议员、在野势力及学生强烈要求政府惩处第五共和国腐败势力和1980年“光州事件”的背后势力。同时,他们对实行中度评价选举公约的卢泰愚施以强大压力。卢泰愚总统无法满足国民的自由化与民主化便只能改善北南关系。1988年7月,卢泰愚发表“七七宣言”(即为实现民族生存和统一繁荣的特别宣言),提出北南间进行人力和物力交流合作的基本方向,还采取了接受寻找离散家属申请、公开朝鲜与共产圈资料和信息等措施。但是,对北交流的一系列措施却激起在野人士与学生开始新一轮更为强大的民族统一运动。文煜焕、黄石英、林秀静等人访问北部,南部政局更为不稳,卢泰愚政府意志进一步弱化。为克服国内政治难关,卢泰愚总统于1990年2月发表民主正义党与两大在野党——民主党和共和党的合并宣言。在朝小野大及清算第五共和国等民主化浪潮的冲击下,推行与北部接触的政策成为解决政治困境的有效手段。
朝鲜试图与韩国改善关系则主要是基于以苏联为首的社会主义国家没落所导致其在国际社会相对孤立和持续经济危机的考虑。在20世纪50年代和60年代初期,朝鲜经济实现了年均20%的高速增长。但由于自立经济的消极影响及过度的军费支出,到1980年后半期开始出现严重的经济危机且持续不消。特别是1984年,通过合营法吸引外资失败,再加上东欧社会主义的没落,使朝鲜经济雪上加霜。1991年,苏联不仅开始要求朝鲜支付军事经济援助,而且还要求其支付包括石油在内的能源输出。朝鲜的经济发展旨在为实现现有政权体制以及朝鲜半岛共产化目标打下物质基础[5](P52)。在朝鲜经济恶化导致其军事力量弱化的情况下,韩国推行积极的北方政策则进一步加剧了朝鲜外交的孤立。
1990年初期,朝鲜国内政治已经发生变化。金正日在1990年被任命为国防委员会第一副委员长,开始在军事部门承担实质性工作。在1991年12月召开的朝鲜劳动党第六届中央委员会第十九次全体会议上,金正日又被推举为朝鲜人民军最高司令。作为军事部门最高领导人,影响力随之增大,为确立自己的权力基础提拔了一批年轻军人。但据当时报道,朝鲜军部势力对世袭持否定立场。由于金正日从未接受过实战射击训练,而且读大学时也从未接受过甚至是一个月的军事训练[6](P6)。因而,其被任命为最高司令官引起了军部的极大不满。为了消除军部与权力阶层对世袭的不满,也为了维持体制的稳定,采取对南接触政策不失为有效的手段。
四、2000年以来韩、朝国内政治与北南关系
20世纪90年代初,因朝鲜被疑开发核武器而导致国际形势紧张。在签订“基本协议”后已有所缓和的北南关系,因金泳三政府实行北南协商与核问题挂钩的战略而再度趋紧。金泳三政府为解决朝核问题提议进行的北南协商遭到朝鲜拒绝。随后,金泳三政府表明不解决朝核问题就不与朝鲜合作的强硬立场。朝鲜则采取了致力与美国协商、离间美韩关系的战略。特别是金日成去世后“朝鲜崩溃论”抬头,北南关系随之进一步恶化。此时,朝鲜国内因粮食、能源、外汇和生活必需品紧缺而急需外部援助,为克服国内困难,确实需要与韩国合作。然而,北南对话却未能开启。这主要是因为金泳三政府作为最早的文人政府,从其所谓正统性与自负心出发,为确保双方协商的正统性而未采取政策性对策。
北南接触的第四个时期,是基于推行对北包容政策改善北南关系的金大中政府的出台,以及金正日制定新宪法克服经济困难等背景。1997年12月,金大中当选韩国总统,其对北政策是欲使朝鲜摆脱国际孤立并进行改革开放,其核心是通过北南之间自由访问与交流实现和平共存。推行这一政策在很大程度上是因为当时韩国在遭受严重金融危机之后急需一个和平、稳定的环境,以便集中力量恢复和重振经济。金大中在其就职典礼上曾指出了当时国内危机状况:“当前国家正面临着倒退和包括政治、经济、外交、社会、国家安全和南北关系等各个领域的危机,要克服这些危机我们必须进行综合改革”[7]。朝鲜的情况是,在金日成去世后,金正日一直致力于维护过渡体制的稳定。金正日通过就任党总书记、将金日成生日定为太阳节以及偶像化工程强化体制合法性,还通过新宪法将国防委员长确立为国家最高指导者。起初,金正日并不接受金大中的对北包容政策,因为在朝鲜看来,这无异于吸收统一战略的另外一种形态。为应对金大中的所谓包容政策,朝鲜推行强盛大国论以继续确保军事强国的基础。但为解决国内体制稳定与经济困难等问题,金正日政府决定采取对南和解政策,这正与金大中对朝包容政策一拍即合,通过北南高级会谈、北南经济合作促进委员会、红十字会会谈等,北南关系发生了很大变化。
特别是通过北南首脑会晤,朝鲜金正日实现了金日成主席的未竟事业,更加巩固和昭示了其正统继承者的地位;同时,朝鲜人民的干劲经过几年的“强行军”已略显倦怠,需要在全民族都关心的北南关系上出现的重大转机,来振奋人心和鼓舞士气。
韩国金大中实际上是一个资产阶级的理想主义者,也是一个民族性很强的民主主义者。金大中推行的对北政策,旨在通过长期性非战的包容政策,打破朝鲜半岛的冷战体制。这一政策在金大中执政初期得到广大国民的支持,其国内政治基础也更加稳固。但因一直未能打开北南关系的新局面,遭到国内在野党越来越多的批评和反对。金大中需要在北南关系上来一个大突破以证明其阳光政策的正确性和有效性,进而反击韩国国内的反对党对他的攻击,只有这样,才能巩固其政治地位。这也是北南首脑会晤得以实现的重要原因。然而,在北南峰会前夕 (2000年4月11日),韩国在野党大国家党(GNP)、自由民主联盟 (NPP)和全国人民党 (NPP)共同抨击金大中政府,认为其宣布北南首脑会晤是为了保证在3天后举行的全国大选中获胜。三党还声称政府为达成政治目的,花了大价钱才与朝鲜达成协议。北南首脑会晤与“6·15共同宣言”的意义也因此受到影响。
卢武铉执政后继承并发展了金大中政府的对北包容政策,为加以区别冠名以“和平繁荣政策”,但由于第二次朝核危机,卢武铉的对北政策事实上未能取得大的进展。尽管他还提出要实现和平繁荣的东北亚时代——这一宏伟目标,但在很大程度上却局限于促进朝核问题解决、北南会谈及三大经济合作上 (铁路连接、开城工业园区和金刚山旅游)。在韩国大选前夕,卢武铉宣布举行第二次北南首脑会谈,受到政治利用的非难。总之,卢武铉政府为继承、扩大并发展前任政府对北政策付出了巨大努力,但因朝核问题的变数而受到诸多限制。
五、北南关系与国内政治的相关性
对外政策的制定受制于国际格局、国际环境和国内政治等因素。首先考察北南对话主要时期的国际环境。第一个时期,20世纪70年代初期尼克松主义出台,美国缩减驻韩美军、改善中美关系。这使韩国深陷安保危机,却为朝鲜提供了实现武力统一的机会。20世纪80年代中期,即北南对话的第二个时期,由于苏联插手安哥拉 (1975年)、南也门 (1976年)、埃塞俄比亚(1977年)等纷争以及入侵阿富汗 (1979年),致使国际关系高度紧张。第三个时期,苏联解体和东欧社会主义崩溃给朝鲜半岛带来缓和氛围。第四个时期与第三个时期国际大背景大致相同,但由于美国主导反恐战争与防止大规模杀伤性武器扩散,在东亚地区与朝鲜因朝核问题剑拔弩张。
从国际环境与北南关系角度看,第一次和第三次北南接触是在缓和的国际氛围中进行的。第二次和第四次北南对话则出现在紧张的国际环境下。因而,在国际环境与北南采取接触政策之间难以找到一个固定的模式。
从国内政治与北南关系层面看,在20世纪70年代初北南接触第一个时期,朴正熙政府解散国会推行维新体制;朝鲜1972年12月17日召开第五次最高人民会议,制定新宪法确立金日成唯一体制。第二个时期,全斗焕通过军事政变取得政权;朝鲜则正为金正日权力世袭做准备。第三个时期,卢泰愚通过发表“6·29宣言”取得政权,不仅受控于“朝小野大”,还受到不断高涨的民主化浪潮的冲击;1990年5月朝鲜第九次最高人民会议选举金正日为国防委员会副委员长,金正日不仅成为朝鲜劳动党的核心领导,还于1991年被任命为朝鲜人民军最高司令,正式成为金日成的接班人。第四个时期,1997年12月19日,金大中当选为韩国第15届总统,成为韩国建国以来第一位当选为总统的在野党领袖;朝鲜领导人金日成逝世后,金正日就任总书记 (1997年10月18日)并于1998年9月5日修改宪法着力稳固朝鲜过渡体制。
通过考察北南双方的国内政治,可见,北南国内政治同时出现重要变动并引发国内政治变化的时期有四次。这种政治变化是影响制定对北 (对南)政策制定的主要因素。北南领导人为应对各自国内政治变化所带来的正统性或政权脆弱性等问题,试图采取缓和北南关系的政策。当这种政治变动没有在北南双方同时出现时,双方则不会试图接近。例如,金泳三政府是第一个直接民选的文官政权,具有一定的群众基础,不需要通过改善北南关系来稳固政权。可以说,外交安全政策成为北南决策者实现政治目标和利益的强大工具。
20世纪70年代初,第一次北南对话达成“7·4共同声明”,但双方并非真心谋求实现半岛的和平统一。朴正熙根本就没有树立在他有生之年能够实现北南统一的信念,也不相信双方能够为北南对话取得实质性进展而有所妥协[8](P100)。他曾在南北联合声明后告诫国民“不要过于兴奋,反共和国安保法依然有效”。当然,朴正熙政府的对北协商虽具有因驻韩美军撤退而产生的强烈自救倾向,但“7·4共同声明”与秘密协商事实的公布,使韩国民众倍感希望,这成为消除民众对其独裁统治不满的突破口。在朝鲜看来,北南对话则有利于促进美国军队进一步从韩国撤出,从而有利于实现武力统一。因而,金日成强调人民团结,并于1972年公布“社会主义新宪法”作为唯一体制的基础。通过新宪法,金日成巩固了权力基础,而且也为金日成—金正日权力世袭奠定了基础。
20世纪80年代中期北南第二次对话也并非谋取北南关系的真正改变。1984年,朝鲜第一次向韩国提供受灾物资,及随后开展北南离散家属重逢、互派艺术团演出等,并不意味北南关系的实质改变,反而是利用北南缓和的氛围来宣传各自体制的优越性。例如,朝鲜媒体评价南部艺术团的演出丧失了传统艺术性,是非民族艺术;韩国则指责朝鲜蹂躏离散家属访问团的人权。这一时期,韩国全斗焕政府试图通过营造北南缓和氛围来稳定国内政治以取得政权合法性。
总体而言,半岛北南双方曾有四次同时试图缓和趋紧的双边关系,这些都是在北南双方的国内政治环境发生重要变动的时期出现的,这种变化就是双方选择所谓对北 (对南)接触政策的一个重要原因。北南双方领导人基于各自政权变化的正统性或政权脆弱性等问题,采取谋求缓和北南关系的对外政策[9]。就理论性而言,最为理想的对外政策是完全排除国内政治因素并完全基于国家利益角度的外交政策。但就现实看,排除国内政治因素决定外交政策是不可能的。
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