协商民主与新时期党的群众路线的契合性研究

○缪开金 奚洁人

党的十八届三中全会指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。群众路线是我们党的优良传统和宝贵精神财富，也是推进协商民主建设的重要路径。因此，协商民主与新时期党的群众路线的契合性问题研究具有重要的理论与现实意义。

一、党的群众路线与社会主义协商民主具有内在的契合性

中国社会主义的协商民主既吸收借鉴了现代西方的协商民主理论，又是自身在新民主主义革命时期就开始形成的中国共产党与多党派政治协商实践和机制的延续和发展，一开始就是党的群众路线在政治领域的重要体现。

首先，群众路线与协商民主具有天然的契合性，在理论渊源上具有同宗、同源性。作为中国共产党根本工作路线的群众路线，它的理论基础来源于马克思主义唯物史观关于人民群众是历史的创造者和推动历史前进的主体力量基本原理。中国共产党把马克思主义的这一基本原理与中国革命实践相结合，并“系统地运用在党的全部活动中，形成党在一切工作中的群众路线”。

中国特色社会主义协商民主则是我们党把群众路线理论与中国民主政治建设具体实际相结合的独特创造。在抗日战争时期，毛泽东曾指出：“必须教育担任政权工作的党员，克服他们不愿意和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。”1949年，全国第一届政治协商会议的召开，是党的群众路线与协商民主在国家制度层面上结合的历史起点。1954年，人民代表大会制度建立后，毛泽东同志强调：“通过政协容纳许多人来商量事情很需要”，使党的群众路线与协商民主结合的体制通过人民政协制度得到继续保存。长期以来，人民政协在社会协商对话中所体现的广泛性、平等性、协商性、权威性和回应性等原则和特征与党的群众路线“相信群众、依靠群众，从群众中来，到群众中去”基本精神完全相吻合。

其次，协商民主与党的群众路线在价值目标上具有统一性，都是新时期政治参与的重要形式。政治参与是指在国家政治运行过程中公众表达自己思想、愿望和利益以影响公共决策和国家行为的一切政治活动。协商民主的价值目标是要使公共政策能充分反映群众的利益诉求，并在政策的制定和实施中不断提高公民的有序政治参与度。而协商民主强调的就是公民和社会各阶层对公共事务的参与，是社会利益分化和多元文化社会实现民主，弥补选举民主、大多数决定制度缺陷的一种新的探索，是对间接民主、代议民主和远程民主的完善和超越。如果说，协商民主视野下的公众参与模式强调参与是民众的权利，群众路线则强调与民众打成一片是干部的责任，两者从不同的角度强调了共同的价值目标。故有人说，相对于传统的精英政治参与模式，“群众路线是一种逆向政治参与模式”，也不无道理。而两者共同的价值立场，就是毛泽东所说的，相信群众有伟大的创造力。其正确的态度就是在进行调查研究和民主协商时，一定要以普通劳动者的身份出现，尊重群众，平等待人，要采取同志式的、讨论式的商量态度。

最后，协商民主与党的群众路线在运行机制上具有统一性，尤其是基层社会存在高度的交叉重叠。人民政协制度及其运行机制一直是党的群众路线重要体现，也是社会主义协商民主的重要载体，长期来是党和政府联系人民群众的桥梁、纽带。近年来我国积极地探索和实践除人民政协之外的多层协商民主，其中典型的有公共政策听证会、城市社区民生、民主恳谈会等。有关政府部门在作出涉及公共利益的决策前，通过座谈会等形式平等而公开地向利益相关的主体说明政策主旨、可行性和实施方案等内容，并接受与会者询问和建议。这些协商民主的形式和路径与党的群众路线工作机制具有异曲同工之妙。

二、党的群众路线贯穿于协商民主建设，以促进协商民主更好地实现广泛多层制度化发展

群众路线是毛泽东思想活的灵魂之一，也是中国特色社会主义理论体系的重要精神内涵，具有深厚的思想和实践基础。协商民主建设中坚持贯彻党的群众路线，可以获得更加丰富的实践资源和思想智慧。

一是有利于协商民主主体、内容和制度结构的更加丰富和广泛。在协商民主建设中贯彻党的群众路线，必然要求突出强调协商主体的群众性和多样性。尤其是就人民大众关心的问题进行协商，就不应局限于政府官员、政治代表、媒体评论家和其他精英，应该涉及全社会的各类和各层次的群体。而且在协商的内容、协商制度的构建上都更具丰富性。

二是有利于协商议题的确定更具科学性、民主性。推进协商民主的目标之一是要提高政策决策的科学化和民主化。在当前中国社会利益诉求多元化的背景下，协商民主议题的设置必须优先考虑与民生、尤其是与群众利益直接相关，群众反映强烈的突出问题。因此，议题的选择和议题的协商都要广泛调动人民群众参与的积极性，坚持从群众中来、到群众中去的领导方法和工作方法，从而使公共政策的制定和执行真正反映民意，集中民智，是实现公共政策决策科学化和民主化的有效途径。

三是有利于提高协商民主的规范化、制度化。在长期的革命、建设和改革实践中，我们党逐步建立和完善了一整套密切联系群众的工作制度，有效地促进了各级领导干部倾听群众呼声，与群众商量，以解决实际问题。这些制度本身就是协商民主的制度体现，同时也为提高协商民主的规范化、制度化建设提供了宝贵的经验。

四是有利于增强党员干部的民主协商意识，促进协商民主的制度化建设。协商民主的制度化建设，各级领导干部是关键。向群众学习，与群众商量，为群众办事是群众路线的基本观点，从思想上增强这样的观点和意识，对推进协商民主制度化具有决定性意义。全国开展的党的群众路线教育实践活动的实践及其成效，已经初步证明了这一点。总之，把群众路线和协商民主紧密结合起来，有利于拓宽协商民主渠道，创新协商民主形式，推进协商民主制度化发展，使其获得更为广阔的生长空间和更加旺盛的生命力。

三、在党的群众路线中嵌入协商民主，为党的群众路线注入时代新内涵

协商民主倡导平等、参与、对话、合作、包容、妥协、公共利益、理性、共识等具有鲜明现代性内涵的理念和要素，它们在本质上与党的群众路线是相通的，同时这些协商民主理念和要素的嵌入，也为群众路线的传统内涵增添了现代性特征，是马克思主义时代化的重要表现，是我们党站在新的历史高度对党的群众路线的创新和发展。

第一，协商民主强调了公共参与，是决策中群众路线价值观与方法论的统一。忽略了“群众路线”的决策，往往难以避免主观主义、命令主义、形式主义和官僚主义等问题，导致一方面很多时候群众真实的愿望和诉求无法进入决策过程，长官的喜好和意志成为决策的主要依据，另一方面政策实施过程也缺乏群众评价的有效机制与渠道。协商民主，强调决策中的公共参与性。因此，其合法性不是来源于少数人的个人意志，而是源于正确科学的决策程序，是多种意愿平等讨论，通过一定的协商程序，最终消除分歧而达成共识。其结果不仅建立在广泛考虑相关个人或群体的需求和利益基础之上，而且还建立在利用公开审视过的理性指导原则及其协商这一事实基础之上，实现了相信群众，依靠群众的价值观与从群众中来，到群众中去方法论的统一。

第二，协商民主强调以群众利益攸关方的有序参与为基本动力，是群众组织动员和有序参与的统一。现代社会异质化和专业化水平不断提高，社会不同群体与个体在从业经历、生活方式、价值取向等呈现多元化的现象。因此，以有效的方式为各种利益群体和个体提供合法的整合手段，保证其政治参与渠道的畅通和参与过程的有序性，已经成为当下贯彻党的群众路线面临的重大课题。

协商民主鼓励立法和决策的利益相关方积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的偏好和理由，并尊重他人的意见。实质上就是组织、动员和引导群众积极参与协商，并按照一定的程序和规范进行协商，在取得政府和利益攸关方的认同和支持基础上实现自己的正当利益诉求。此外，公民参与意味着公民之间，以及公民与相关议题、制度和政治体系之间的联系和互动，通过经常性的公民有序参与，建立起公民之间、公民与共同体机构、公民与议题、公民与决策，乃至公民与整个共同体之间建立密切的、相对稳定的、规范化的联系，逐步形成能够有效地维护公民个人及共同体的利益的制度。所以，它是组织动员群众共同参与和提高群众有序参与水平和能力的统一。

第三，协商民主强调公共伦理的基本原则，促进了依靠群众和教育引导群众的统一。坚持尊重群众，是群众路线的重要含义。尊重参与主体的平等地位和公平的对话程序是协商民主的基本要素之一。西方协商民主理论的兴起，是为了回应西方社会面临的诸多困境，特别是多数人难以有效地参与公共决策的状况。协商民主旨在强调公民对于公共利益的责任，强调对民意的质的提升，即通过不断地对话和协商，使各方都能了解彼此的立场，扩宽彼此的心胸，进而把私利提升为公利，以弥补代议制民主制度的缺陷。

从中国的实践层面看，现在一些地方实行的民情恳谈会，由于长期以来村民与村干部之间缺乏必要的、正常的沟通渠道，因此，最初有些村民的发言无序、非理性和情绪化比较突出，有“火药味”，显得冲动。因为与村干部有矛盾，故意抬杠、乱起哄或对某些村务不了解、不理解而对村干部产生误会。有些村干部私心太重，处事不公，办事不与村民商量，置村民利益于不顾，造成干群关系紧张。但是，经多次协商、恳谈后，情况逐渐有了变化。村民们参会

发牢骚、骂娘不仅自己觉得没意思，也引起其他村民的反感，有些对村干部的疑虑和误会因合情合理的解释和坦诚的交流而得以消除，即使有意见，表达逐渐更加理性。在恳谈会上提的问题由原先琐碎的小事转向关注村集体的大事。可见，协商民主实现的过程本身既是干部转变领导方式和提高领导水平的过程，也是教育、引导群众和群众自我教育的过程。

四、协商民主与群众路线的契合，是推进国家治理体系现代化的重大创新

十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系、治理能力所强调的治理，同管理既有联系也有区别。治理在内涵上包含了协商的基本精神，更强调扁平化的运行规则，强调行动者之间的合作、说服和相互的调节。“治理网络就是一种潜在的协商制度”。

首先，协商民主指明了治理过程中相关者之间相互作用的方式和途径——公共协商。公共协商是治理赢得合法性的必要条件之一，“那些声称具有强制性力量的各项建议之所以能具有强制性的效力，其原因在于这些决策代表了一种公正无私的观点，它平等地对待所有人的利益。但只有当决策在原则上对自由而平等的公民参与的适当的公共协商过程开放时，这一预设才能得以实现”。

其次，协商民主是处理日益复杂的公共事务的有效机制，尤其在充满深刻分歧与道德冲突的公共事务治理中更是如此。对此，古特曼和汤普森就指出，应该经由协商来审视所有涉及深层道德争论的政治问题。尽管并不指望通过协商来产生一致性意见，但协商能形成理解和相互的尊重，从而会使深层次的道德冲突更易于处理。

第三，参与共同治理的主体更加多元和民主。党委、人大、政府、政协以及群众组织、社会团体和普通群众等多元主体一起进行国家治理，而不是仅仅依靠一种力量，也是民主的一种表现。治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”,“网络是治理最关键的特征”。与此相应，协商民主首先意指的就是多方力量之间就分歧和冲突进行对话，其间的活动者不仅仅是政府，还有自由而平等的普通群众。在治理过程中，协商民主可以重塑政府官员与公民之间的合作关系，促使政府官员更加负责，创造更有凝聚力的共同体，在协商合作中解决单靠政府所无法解决的社会问题，并使政府的决策及其执行具有更广泛的公共可接受性和民主合法性。可见协商民主已经成为国家治理体系和能力建设的重要一环，也是国家治理体系现代化的重要内容和重要途径。

协商民主与党的群众路线的契合，有利于在中国共产党领导下，把国家对现代化建设各领域的有力有序有效管理，同各种范畴、各种层次、各种形式的多元治理相结合，做到国家治理、社会治理的全覆盖。这也是推进国家治理体系现代化的重大创新。在西方，协商民主建立在三权分立、多党竞争的资本主义民主制度基础上的。在我国，协商民主是建立在群众路线的政治文化土壤和社会主义民主政治制度之上的。它坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的基本原则，确保广泛多层次的政治协商、民主监督和参政议政与各级党委的议事规则和政府工作规则的平台相联系，实现各协商平台职能与党委、政府工作规则和决策程序的有效衔接，使国家治理体系日臻完善。