陕西省农发中灌项目区农民用水协会建设探析

汪仁喜

(陕西省水利厅，陕西西安710004)

陕西省共有中型灌区173个，农发中型灌区节水配套改造项目1998年实施以来，至2012年，共完成22个重点中型灌区节水配套改造项目，累计完成投资43 327万元;新增灌溉面积43.17万亩，改善灌溉面积216.92万亩，累计衬砌干支渠道715.5公里，修复和新建渠道建筑物3 065座。按国家办和水利部规定，要求在每个农发中灌项目区要建立3个以上的农民用水户协会。农民用水户协会，就是以某一灌溉区域为范围，由农民自愿组织起来的实行自我服务、民主管理的农村用水合作组织，它属于农村专业经济合作组织的一种，是具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利性的群众性社团组织。自1998年农发中灌项目实施以来，在陕西省交口抽渭灌区组建第一个农民用水者协会参与灌溉管理。通过创办试点，积累经验，到稳步推广，经历了近15年的发展历程，全省农发中灌项目已组建农民用水者协会84个。

1 农民用水协会现状

陕西省农发中灌灌区农民用水者协会参与管理面积已达80万亩，占农发中灌节水改造总面积的30.76%。农民用水户协会成立后，灌区实行“灌区水管单位+协会+农户”的管理体制和运行机制，既可避免千家万户或单个村组要水造成无序供水的浪费，并可实现整个灌区用水的统一调度，提高用水效率和效益。水费征收由农户－组－村－乡(镇)－县－灌区水管单位，转变为农户－协会－灌区水管单位，既减少了中间环节，避免了层层加码，层层截留、挪用水费等现象;又提高了灌区水管单位水费收取率，实现了灌区水管单位和农户的双赢。工程管理由失管过度到协会管理，既减少了守水劳力和水事纠纷，降低了用水成本;又提高了农民主动投入水利设施的积极性，维护了水利工程，恢复和改善了灌溉面积。因此，农民用水户协会越来越受到各级政府和灌溉管理单位的重视和推广。

1.1 协会运作日趋规范

协会在维护供水秩序和供需方利益，促进工程养护和配套，减轻农民负担，密切干群关系方面起到了桥梁作用。一是解决了主体“缺位”问题。成立农民用水者协会后，将有人用无人管的渠道交给协会管理，充分调动了用水户自己的事自己办、自己的工程自己管的积极性，有利于工程效益的发挥。如安康市汉滨区黄石滩水库灌区东干十分支渠协会，在渠系改造项目建成后，按照渠系竣工决算形成的固定资产整体交与农民用水者协会管理，协会通过与用水户座谈沟通，采取“一事一议”的办法签订斗农渠养护责任状，落实责任主体，让用水户参与到末级渠系建设与管理中来，让农民以主人翁的角色参与其中，最大限度发挥受益农民的积极性和自觉性，确保末级渠系工程效益的最大发挥。二是提高了水费收取率。协会通过积极宣传，用水户也都已经接受了水是商品的意识，实现了先交钱，后放水，交多少钱，放多少水，部分协会的水费收取率达到95%以上。如陇县段家峡水库灌区南干三支渠协会，协会负责水量申报、水费计收、渠道维护，并对“水量、水价、水费”进行公示，同时公开了流量计算公式，老百姓自己会看水位，计算流量、水方和水费，协会对用水户负责，用水户也信任协会，做到了交明白钱、放明白水。三是规范了用水秩序。用水户参与灌溉管理后，由于灌溉用水管理公正、民主、透明，灌水秩序规范，许多过去用水过程中产生的矛盾在协会内部就得到解决，用水纠纷减少。如渭南市港口抽黄灌区，横跨潼关、华阴两个行政区域，由于管理体制没有理顺，用水秩序混乱。协会成立后，运行过程中统一收费标准、统一用水管理、统一工程维修、统一水费核算、保证灌区粮食丰收，由协会管理维护渠道，根据干渠水量大小及旱情轻重进行综合平衡，灵活安排，适时调配，再没有发生偷水、打架斗殴及破坏涵闸的事件，用水秩序大为改善。

1.2 水事纠纷减少

协会成立前由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为陈，用水矛盾突出，需要投入大量劳力守水，而用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，往往需一百多人守水，否则水根本到不了田间。同时水量损失又特别大，一条十来公里长的渠道，水放到下游田间，利用率仅0.4左右。协会成立后，在提高灌溉效率、改进服务水平方面明显比过去管水组加强了。灌溉前协会执委主动上门服务，找各用水组代表协商用水计划，确定轮灌次序，灌水时由执委将水送到各用水组的斗、农渠进口，用水组首席代表组织全体代表将水送到田间，从而大大节省了守水劳力，降低了用水成本。

1.3 提高了用水效率

渭南港口抽黄灌区6个用水户协会，3年内先后投工1.8万个(折合资金68.4万元)，集资10万元，使协会工程有较大改善。现在的工程配套率达80%以上，渠道过水流量增大30%，支渠水利用系数由过去的0.55提高到0.75。

1.4 减少水费征收环节

建协会前，水费征收由农户到组、到村、到管理区、到乡(镇)水利站(有的交到县)再交水管单位，中间环节多。特别是乡(镇)、村两级往往层层加码，又层层截留、挪用，造成农民高负担用水，水管单位低水价供水的扭曲局面。近几年，新的水价出台和农村税费改革深入开展，不允许乡(镇)村乱收费，较彻底地根除了截留、挪用、“搭车”收费现象。现在农民先交钱后放水，用明白水，交明白钱，供、用双方都满意。以三原西张灌区为例，过去，灌区农民负担水费为40元/亩 ～60元/亩，组建协会后，实行“水量、水价、水费”三公开和一票到户;目前，按两部制水价，水田水费折算为22元/亩～25元/亩，旱地只有9元/亩左右。组建协会前，水费收取率不到60%，组建协会后，水费收取率在80%以上。

1.5 恢复和改善了灌溉面积

由于协会建立后，普遍改善了工程状况，多年灌不上水的下游恢复了灌溉。陕西省近几年在实施灌区配套与改造方面，恢复和改善的115万亩灌溉面积中有近三成来自协会的贡献。

2 存在的问题

农民用水户协会虽然极具优越性，发展也很快，但问题也不少，持续发展的障碍也很多，同时也暴露出一些问题。

2.1 政府对协会支持不够

虽然政府出台了农民用水者协会管理暂行办法，为协会提供了政策引导和支持。但在调查过程中发现部分村组干部不愿放手，或对协会工作漠不关心。

2.2 协会经费不足

协会经费来源主要依靠供水单位返还的手续费或执行终端水价后在计量水价基础上每立方米加价2分，再就是协会的多经收入。由于灌区涉及的市、县政策不同，末端水价在丰水年份也执行的不够好，协会经费仍然很难保证。

2.3 物质基础差

协会的运行必须要有良好的工程基础支撑，但灌区内大部分协会渠系工程差，田间设施不配套，水量损失大，下游灌区农民负担过重，挫伤了协会工作人员和用水户的积极性。另外，灌区内80%的协会没有固定的办公场所，大多是租用当地村委会的办公室办公或挂靠到乡镇水利站。

2.4 协会人员素质参差不齐

协会主席虽然是用水户选上来的，但毕竟是农民，实际上对水利工程缺乏了解，也缺乏必要的领导和管理能力。从调查情况看，运行得较好的协会，其协会主席一般曾经在村干部岗位上干过，具有一定的威信和能力。

2.5 协会组织及运作不规范

有的协会与村委会是一套班子，两块牌子，让用水户对协会产生了误解;有的协会运作不规范，协会作用没有得到有效的发挥。部分用水户认为协会的存在不仅没有给他们带来好处，反而增加了他们的负担，不愿意配合协会开展相关工作，形成恶性循环。在调查的协会中，除少数协会运作较为规范外，其它协会不同程度的存在着三大共性问题。一是松散性。大多数协会都以行政村为边界组建，组建后的协会没有注册，没有牌子，没有严格按协会章程运作，没有强有力的组织保障。二是临时性。多数协会一般是在需要放水时，才临时召集执委会成员和用水户代表，集中组织本次灌溉，放水结束，实质上协会已经解散。三是单一性。协会只管放水、收费，不管工程维护。

3 结语

由于协会执委会人员素质、经费等因素的影响，在运行中难免出现这样那样的问题和困难，如不及时给予帮助，可能会导致协会难以运转下去。末级渠系状况差，如完全按照谁受益谁负担的原则，用水户只能对工程进行简单的除障、清淤维修，解决不了根本的问题，久而久之人们就会对协会失去信心。如果政府扶持一点，水管单位资助一点，协会自筹一点，工程状况就可能大为改变，协会效益才能得以充分发挥，协会运行才会更趋规范。