关于财政资金金融化运作的探讨

2014-08-15刁爱华

扬州教育学院学报 2014年1期

刁爱华

(扬州市振扬对外贸易中心，江苏扬州 225009)

财政资金的金融化运作就是将某些性质的财政资金进行金融方式的操作，在满足其基本财政目标的前提下，实现财政资金风险性、收益性和流动性的平衡。财政资金的金融化运作可以优化财政资金配置效率，放大财政资金的效果，让财政资金循环往复持续发挥作用，当然也会承受可能的风险。

财政资金的金融化运作不是针对所有的财政资金，保持政府运转、提供社会保障的财政资金是无法进行金融化运作的，只有支持经济发展和产业结构调整、重大经济基础设施的资金筹措以及存续期间的财政资金才有可能进行金融化运作。

本文所探讨的财政资金金融化运作主要是指在财政资金支持经济发展中，运用市场方式配置财政资金资源，通过对财政资金金融化运作，实现综合效益最大化。

一、财政资金支持经济发展的现状

(一)建立了市、区财政体制

市本级财政负责制定区域内支持经济发展的财政政策，并集中市级财政资金对重点产业予以重点扶持;各区财政负责制定辖区内支持经济发展的财政政策，集中区级财政资金支持重点产业及并联产业的发展。

(二)形成了较完备的财政政策体系

为推动扬州市传统产业转型升级和战略性新兴产业的发展，政府出台了各类促进经济发展的财政政策，涵盖了市工业八大产业、科技创新、现代服务业、高层次人才引进等方面，覆盖了企业从种子期、初创期、发展期到成熟期的发展全过程。

(三)设立了一定规模的发展经济专项资金

市本级不断加大对经济发展的资金投入力度，建立了一定规模的专项资金，2011年、2012年，市本级分别安排各类发展经济的财政专项资金3.04亿元、3.1亿元。

(四)不断创新支持经济发展新方式

以提高资金使用效益为目的，发挥财政资金的示范、杠杆作用，探索财政资金扶持企业的新模式。由原先单一的财政拨款扶持方式，向拨款、奖励、贴息等多种方式转变;从直接扶持向间接引导转变，发挥财政资金的引导、放大效应，鼓励金融机构扩大信贷投放，支持企业发展。

二、财政资金支持经济发展方面存在的问题

通过创新财政资金的运用，虽然取得了一定的效果，但从实际情况看，存在的问题也很多，有的问题甚至在现有政策框架内还无法解决。

(一)财政资金的管理方式不够完善

市、区财政支持经济发展的政策交叉，财政资金使用重叠，效率低下。有些政策的出台未能结合本地实际，缺乏针对性。造成有政策，没落实;有资金，无项目;有奖励，没对象。有钱无事、有事无钱的现象时常发生，年终突击花钱成为常态。财政资金的管理条块分割，形成财政资金的部门化。［1］财政资金成为各部门争夺的蛋糕，处于“各自为战”的局面，加之缺乏有效的沟通和协调机制，使得部分企业项目多头、重复申报的问题难以避免。在资金使用过程中，各部门过度强化了“分”的职能，忽略了“效”的考核，影响了“绩”的效果。

(二)财政资金的使用重点不够突出

市本级目前关于发展经济的政策较多，在形成了完备政策体系的同时，也带来了重点不够突出的问题。从财政资金扶持产业看，由于确定的扶持产业多，扶持时间短，扶持难见成效。从财政资金扶持范围上看，多项政策存在支持对象、内容、方式等方面的类同或重叠，“专项不专”现象明显。从财政资金数量来看，由于“专项”过多，单项过小，造成“撒胡椒面”现象，使得在既定财政资金投入的情况下，用于重点方向的专项资金投入不足。

(三)财政资金的资助方式单一

虽然我们在财政资源支持经济发展上进行了一些改革，有意识地通过财政资金的金融化运作提高财政资金的使用效率，但从总体来看，绝大多数财政资金的资助方式，还是采取直接资助或奖励企业为主。支持地方经济协调发展和产业结构转型升级是一项系统工程，仅仅依靠直接推动少数企业的方式，将难以为继。同时，过多直接扶持企业的行为，不利于建立公平竞争的市场机制，难以发挥市场在支持经济发展和转型升级过程中的积极作用，最终造成财政投入的低效率。［2］

从一组数据看，2011年市本级有扶持企业发展政策11个，安排专项资金3.04亿元，共扶持项目789个，平均38.5万元/个;低于10万元项目255个，平均3.5万元/个;10－50万元项目476个，平均20.7万元/个。2012年，市本级安排的专项资金共有七大类，涉及子项目101项，财政专项资金规模3.1亿元。其中:支持八大产业振兴和培育科技创新型企业8282万元;支持中小企业转型升级1000万元;支持科技攻关和成果转化4630万元;支持企业购置MOCVD设备补贴6000万元;支持引进创业创新领军人才3315万元;支持现代服务业7858万元。所扶持企业2012年共完成税收61亿元，同比下降15%。其中，267家企业税收为负增长，占扶持企业总数的34%，税收累计下降18.98亿元，下降42.9%;279家企业税收为正增长，占扶持企业总数的35%，税收累计增加8.45亿元，增长31.3%。财政资金使用散、效益差表现明显，远未达到预期的绩效目标。

三、财政资金金融化运作的设想

随着经济发展、利益格局的多元化，无偿使用财政资金方式产生的弊端日益显现。许多企业为争取财政资金虚构项目、申报资料弄虚作假等等。在政府部门之间财政资金成为“唐僧肉”，每个部门都想多分一点，重资金争取、轻资金管理现象非常普遍。因此，必须转变思想观念，从根本上调整目前的财政资金使用方式，将效率和公平作为财政资金使用的原则，利用市场化配置资源提高财政资金经济效益，通过金融化运作放大财政资金的杠杆效应，通过财政资金使用方式的变革，实现财政资金促进经济发展、调整产业结构上的突破。

(一)整合财政资金，为金融化运作夯实基础

首先，梳理现有财政专项资金。对现有财政专项资金进行归并汇总，打破原有的财政资金部门所有、职能部门分散使用的状态，实行统一规划，统筹使用。其次，不再按部门或行业设立专项资金，逐步淡化行业色彩。根据企业发展的一般规律，将企业分为种子期、初创期、成长期、成熟期。对企业发展的不同时期采取不同的支持方式，通过市场机制，运用金融手段扶持企业，促进经济发展。

(二)确定扶持重点，发挥财政资金的引导作用

1．明确重点投入产业和重点投入阶段。根据政府确定的重点扶持产业和经济发展阶段的实际需要，有选择的加大对战略性新兴产业和传统优势产业上的投入，重点支持汽车、机械、建筑、旅游、软件五大基本产业，主要用于企业研发和高新技术成果产业化等阶段的投入，充分鼓励企业自主创新。

2．扶持对象从单一企业向产业链转变，扶持主导产业做强、关联产业做大。支持由“点”向“面”的拓展，通过对产业链条和产业集群的支持，降低企业的经营成本，有效发挥公共资源的作用，推动优势产业集群和基地的形成。［3］积极推动产业共生，引导产业集聚。通过对共生产业发展的扶持、引导，形成联系紧密的产业链条和产业集群，从而集约利用资源，形成规模效益。

(三)创新投入方式，实现财政资金风险性、收益性和流动性的平衡

1．创新扶持方式，从直接扶持向间接扶持转变。财政资金的有限性决定了以综合效益最大化为原则，在效率优先的情况下兼顾公平，着力于创新扶持方式，运用金融化手段，通过市场“无形之手”，间接引导支持经济发展，放大财政资金的杠杆效应，为所有企业提供公平的市场竞争机会和更大范围内的支持，提升财政资金使用效益及其作用。

2．鼓励创新、创业，设立天使基金。种子期的企业发展所需资金除自筹资金外，最大可能争取的就是种子基金。种子期的企业，其产品没有定型、盈利模式也未定，企业的发展存在着很大的不确定性，创投基金和信贷资金由于投入风险太大，在这一时期都不可能介入。由财政直接出资成立天使投资基金，委托市产权综合服务市场作为出资人代表，代行出资人权利和义务。同时，招聘专业投资团队进行专业化的投资运作，引导社会资金、优秀人才创新、创业。种子期的企业股权投资，从风险、收益和流动性的分析看，其投资风险由于这部分财政资金已经列入财政支出，失败的风险可以承受，投资一旦成功，将获取巨大收益。同时，通过天使资金的运作，将财政资金的流动性让渡为基金公司的流动性，增强了企业的现金流，得到的是财政资金将来的流动性。随着被投资企业的成长，天使投资股权择机退出变现，为后续加大投入提供强大的资金支持，并产生较大的示范效应。

3．设立创业投资基金和创业投资引导基金，支持初创期、成长期企业。运用财政资金设立创业投资基金，委托国有控股公司现代金融集团进行专业化运作，定向投资、参股五大基本产业和战略性新兴产业中的龙头企业、高科技企业和高层次人才项目企业。成立创业投资引导基金，发挥财政资金的引导作用，推动社会资金投入到中小企业融资服务中去。引导资金的运作模式可采取委托管理模式，政府原则上不直接进行项目投资决策，可采取与专业风险投资基金建立契约合作关系;引导基金不直接投资于具体项目，而是投资于创投基金，再由这些专业基金去市场上选择项目，引导基金分享项目投资的利益，分担项目投资失败的风险。由于创业投资基金及引导资金来源于整合前的财政扶持企业专项资金，这部分资金每年都由财政预算安排，并列当年财政支出，完全由能力承担投资失败的风险，其流动性也将转变为被投资企业的现金流，为企业发展提供急需的现金。设立创业投资基金和创业投资引导基金，通过市场机制，运用金融化手段配置财政资金资源，引导广泛的民间资本投资实体经济，有效提高财政资金的放大效应。

4．与商业银行合作，采用多种形式为企业发展提供信贷资金支持。一是通过财政直接出资成立金融服务公司。通过与商业银行合作，以委托贷款的方式，为成熟期企业的转型升级提供资金支持，特别是重大技术改造项目的资金支持;二是设立科技贷款风险补偿资金池。通过与商业银行合作，按资金池的规模由商业银行按10倍以上放大，定向为科技型中小企业提供信贷资金支持，其贷款损失的风险由银行、财政和担保(保险)公司分别承担;三是设立中小企业直接融资金池。财政按不高于融资额12.5%比例存入保证金，为中小企业发债进行增信，支持辖区内中小企业直接融资，降低中小企业融资成本;四是设立中小企业应急专项资金，财政部门、银行和借款企业三方签订使用协议，由财政部门向企业贷款银行账户存入相应资金，借款企业收到财政资金后立即偿还到期贷款，再由贷款银行完成有关续贷工作，企业在收到新贷款后1个工作日内将相应款项转回财政部门相应账户，帮助部分中小企业渡过暂时资金周转困难。以上都是通过银行信贷的方式支持企业，财政资金可循环使用，当然财政资金也承担了一定的风险。由于这部分财政资金的循环使用，不需列入预算支出，只需利用财政性存款的资源，即可达成为企业提供信贷资金支持目标的实现，关键在于风险的控制。上述财政资金的金融化运作风险不仅体现在委托贷款的坏账风险，提供担保保证的代偿风险，还体现在临时周转由于银行不能续贷而发生的流动性风险。［4］由于这部分资金未列入财政预算支出，必须保证总量不损失和一定的流动性。为有效控制风险，必须进行总量控制，通过财政资金发放的委托贷款、提供的担保保证必须控制在一定量的范围内，并根据具体的财政资金使用量，按照可能发生的坏账比例、代偿比例预测计算出可能的财政资金风险的量，从每年安排的财政专项资金中设立财政代偿风险资金，以应对可能发生风险，保证这部分财政资金的流动性。通过财政资金撬动信贷资金，支持区域内企业转型升级，科技成果转化和中小(微)企业发展，促进税收增长、增加就业和区域经济协调，宏观效益显著。

5．改善融资环境，完善融资服务体系。一是通过财政资金引导银行、保险共担风险，通过财政资金的引导，运用市场化的保险模式，由银行、保险公司和政府共同分担科技型中小企业贷款风险，为科技型中小企业融资提供了新模式。如通过合同形式，财政、银行、保险公司约定贷款坏账损失的分担比例，财政给予保险公司一定的保险费补贴。二是运用财政资金设立再担保公司。财政出资成立再担保机构，为担保机构承担的为中小企业融资或集合资金信托计划等融资行为担保提供再担保;为担保机构承担的政策性担保业务提供再担保，如农村经济组织、财政委托贷款、科技型中小企业贷、大学生创业、妇女创业等等，在担保公司为其提供政策性担保的基础上，由再担保公司为其提供再担保，以分担担保公司的风险。三是运用财政资金支持各类担保中介机构。(1)支持信用担保公司。财政通过资本注入、风险补偿贴息等多种方式增加对信用担保公司的支持，银行与各中小企业签订借款合同，信用担保公司负责贷款本息催收与承担信用风险损失;(2)支持信用协会。信用协会作为贷款主体，银行发放贷款给该借款主体，由借款主体委托中小金融机构向中小企业发放贷款，中小企业为最终用款人，由地方信用担保体系或中小金融机构提供信用担保，财政资金适当补偿贷款最终损失;(3)支持信用促进会。由财政资金资助的中小企业信用促进会，作为信用平台负责开放受理和评审项目，向银行推荐项目，银行与各中小企业签订借款合同，信用平台负责代管和贷款本息催收与承担信用损失。通过财政资金支持担保、保险资金，在财政资金风险可控的前提下，财政资金扶持内涵进一步丰富，扶持范围进一步扩展，经济效益极大的提高。