政治变革中新旧埃及宪法的比较分析

王 琼

埃及临时总统曼苏尔于2013年12月表示，埃及新宪法定于2014年1月14日到15日付诸公投表决，政府保证在新宪法获批准的6个月内举行国会和总统大选。这项时间表意味着，埃及在2014年夏季会有民选政府，取代军方所扶植的临时政府。2014年1月18日，埃及国家选举委员会公布了公投结果，新宪法以98.1%的支持率顺利通过，埃及国内将新宪法视作事关国家稳定和发展的核心步骤。基于此，比较分析埃及2014年宪法和2012年宪法内容的变化，有助于深入理解埃及未来政治发展局势。

一、2014年宪法的背景

自1953年6月18日废除君主制建立共和国后，埃及先后存在过的宪法包括《1953年埃及革命委员会宣言》、《1956年埃及共和国宪法》、《1958年阿拉伯联合共和国宣言》、《1958年阿拉伯联合共和国临时宪法》、《1971年阿拉伯埃及共和国宪法》。其中的《1971年阿拉伯埃及共和国宪法》也被称之为永久宪法，奠定了此后埃及宪法的主要框架和内容。

2005年5月和2007年3月，埃及前总统穆巴拉克直接主持过两次对1971年永久宪法的修订活动，允许全民通过直接选举从多个候选人中选出总统，禁止以宗教名义建立政党和从事政治活动，将反对恐怖主义写入宪法，有力地推动了埃及政治改革的进程，加速了埃及社会改革的步伐，对埃及国内和周边地区产生了积极的影响。①孔令涛:《埃及宪法的创设、沿革及其修订》，载《阿拉伯世界研究》2009年第5期，第47页。但是，这两次宪法修订依然没有整体上获得民众的认可，2011年埃及抗议者的不满主要集中在法律和政治问题方面，包括警察暴行、紧急状态戒严、缺乏自由选举和言论的自由、贪污腐败;经济问题还包括高失业率、食品价格上涨、低收入。示威者的主要要求是结束穆巴拉克的统治，取消紧急状态法，伸张自由和正义，建立一个负责任而对国家资源拥有发言权的非军事政府等。②Egyptian Revolution of 2011，available at http://en.wikipedia.org/wiki/Egyptian_Revolution_of_2011，accessed on January 6，2014.穆巴拉克倒台后，埃及当局首先颁布了《2011年临时宪法》。2012年12月26日，穆尔西签署了正式的《2012年阿拉伯埃及共和国宪法》(以下简称“2012年宪法”)。2012年宪法强烈表达了穆斯林的意志，将伊斯兰法规定为埃及法律的基本原则。③Michael Lipin，Egypt’s New Constitution:How it Differs from Old Version(December 25，2012)，available at http://www.voanews.com/content/egypt － constitution/1572169.html，accessed on January 6，2014.这次宪法修改使得宗教和派别冲突上升为重要的社会争议问题。

2013年7月3日，上台仅一年零三天的埃及总统穆尔西被军方罢黜，2012年宪法同日被埃及军方下令暂停适用。7月8日，埃及临时总统曼苏尔宣布对2012年宪法进行修订后予以公投。新宪法公投投票参与率为38.6%，支持率上升到了98.1%(2000余万人)，其中，媒体的大力的宣传和政府对反对者的镇压起到了宣传推动作用。

对于目前这部新的宪法，埃及民权活动家沙亨达·马克拉德 (Shahenda Maklad)接受金字塔在线采访时评论道:“这是最好的宪法，特别是它涉及到了社会和经济权利;新宪法虽然并没有实现我们对社会正义的所有希望，但新宪法表明其已经在采取步骤了。”④Randa Ali，Political and Economic Experts Differ on Whether the Draft Constitution Will Help Meet Revolutionaries＇Demands for Greater Social Justice(December 13 2013)，available at http://english.ahram.org.eg/NewsContent/1/0/88630/Egypt/0/－Inside－Egypts－draft－constitution－Questions－over－s.aspx，accessed on January 6.卡塔尔《祖国报》专栏作家侯赛因·阿塔维指出，公投的成功构筑了未来路线图所必需的首要一步。然而，宪法对于埃及并不是新鲜事物，所谓的新宪法大多是对旧宪法的修订。通过共同性和差异性内容的比较，我们可以清晰把握埃及政治变革中的稳定性因素和动荡性因素。

二、伊斯兰宗教地位的比较分析

埃及人口共9200万 (2013年3月)，其中大约90%的人口为穆斯林(主要是逊尼派)，9%的科普特基督徒，剩余1%为其他基督徒。①关于埃及各宗教信徒的比例在其国内一直是个争议的问题，本文采纳了美国国务院(US Department of State)2010统计 (2011年修正)的统计数据。《2012年阿拉伯埃及共和国宪法》代表了政治上崛起的穆斯林利益，其起草委员会中，穆斯林占据了绝对的支配地位，这也导致这部宪法关于宗教自由和伊斯兰法的规定遭到了非穆斯林的频繁的反对。新的宪法草案起草委员会由50人组成，埃及临时总统曼苏尔任命了大量非伊斯兰教徒担任委员，这使得新的宪法能够在一定程度上废除2012年宪法中的争议性宗教条款。此外，在阿拉伯地区，伊斯兰教法的法律地位可以划分为三类，一类是将伊斯兰教作为主要和排他性的法律渊源，此类国家包括伊朗、巴林、沙特阿拉伯;第二类是将伊斯兰教法作为重要但不排他的法律渊源，此类国家包括阿尔及利亚、也门、约旦;第三类国家是不将伊斯兰教法通过宪法规定为主要的法律渊源，此类国家包括黎巴嫩、土耳其。②Nisrine Abiad，Sharia，Muslim States and International Human Rights Treaty Obligations:A Comparative Study，British Institute of International and Comparative Law，October 2008，pp.34－35.埃及属于其中的第二类，为混合法系，其法律兼容了大陆法系、英美法系和伊斯兰法系的法律制度。③Vernon Valentine Palmer，Mixed Legal Systems——The Origin of the Species，The Tulane European and Civil Law Forum，May 2013(Volume 28)，p.106.但是由于埃及国内宗派矛盾突出，法律的伊斯兰化和反伊斯兰化是宪法修正面临的核心问题。

2012年宪法为了突出伊斯兰教法的地位，继续将伊斯兰教定为国教，伊斯兰教法为主要的立法渊源。同时，2012年宪法强调国家应该在伊斯兰法的基础上维持传统家庭伦理价值。与过去最不同的是，2012年宪法特别增加了第219条，这一条史无前例的对“伊斯兰教法原则”进行定义，指出伊斯兰教法原则包括一般证据、基本规则、伊斯兰教法基本原则、来自逊尼派学校的可靠学说④即madhahib(麦兹海布)，伊斯兰教法中有“四大麦兹海布”，即专指逊尼派的哈乃斐、沙斐仪、马立克、罕百里四大教法学派。Madhahib意为“主张”、“学说”、“道路”、“方式”等，引申为“派别”、“学派”;一般指对教法原理和律例持有不同见解和主张的“教法学派”。。这种定义实际上是为了更加严格的解释伊斯兰法，从而实现更加纯粹的伊斯兰教法。此外，2012年宪法也史无前例的给予了伊斯兰宗教组织爱资哈尔 (Al－Azhar)①此处爱资哈尔的前身是970年建立的高等学府爱资哈尔大学，专门培养前往世界各地布道的传教士。突出的政治权力，该组织过去的主要职责就是研究和处理伊斯兰教内部事务，而2012年宪法给予其制定和解释伊斯兰教法的政治权力。2012年宪法第4条规定，爱资哈尔是一个独立的伊斯兰机构，对内部事务拥有不受任何外在干预的自决权，负责在埃及和世界讲道、传播宗教和阿拉伯语言，在埃及享有至高无上的宗教地位。②王锁劳:《政治伊斯兰激进抑或温和:埃及伊斯兰政党同爱资哈尔的斗争》，载《西亚非洲》2013年第3期，第68页。爱资哈尔的资深学者接受国家对伊斯兰法进行适用的咨询。国家应当提供充足的资金以确保爱资哈尔达成其目标。爱资哈尔大长老的地位是独立的，其不能够被解任。通过法律确定任命大长老的方法则由爱资哈尔的资深学者确定。

2014年宪法中通过序言保留了2012年宪法第2条关于“伊斯兰教法原则是立法的主要渊源”的规定，但是废除了原第219条关于伊斯兰教法的定义规定，这就相对减少了伊斯兰教法的强制力范围。2014年宪法的前言部分注明:“我们通过起草宪法以建立一个现代民主的平民政府国家”，从而一定程度上淡化了宗教和军方。埃及人权倡议组织 (埃及国内的非政府组织)法律事务官员阿德尔·拉马丹 (Adel Ramadan)指出，2012年宪法授予未经选举的爱资哈尔的权力超越了政府，废除2012年宪法第219条有利于消除爱资哈尔的政治权威，取消该组织对国家立法的直接影响。③Nada Hussein Rashwan，Inside Egypt＇s Draft Constitution:Role of Sharia Redefined，available at http://english.ahram.org.eg/NewsContent/1/64/88632/Egypt/Politics－/Inside－Egyptsdraft－constitution－Role－of－sharia－re.aspx，accessed on January 6，2014.2014年宪法第7条规定爱资哈尔的主要职能是宗教科学和伊斯兰教事务，其不再直接与国家权力产生联系。

宗教与国家的关系是埃及社会和法律中最为复杂的问题。对于2014年新宪法，伊斯兰运动研究者、曾是穆斯林兄弟会成员的易卜拉欣·侯代贝认为，新宪法仅仅在个别小问题上作了处理，对于国家与宗教的关系依然定位不清。④Dina Ezzat，New Constitution Fails to Delimit State and Islam:El－ Houdaiby，http://english.ahram.org.eg/NewsContent/1/64/89040/Egypt/Politics－/New－constitution－fails－todelimit－state－and－Islam－.aspx，accessed on January 6，2014.总体而言，埃及2014年宪法在正文部分淡化甚至去除了宗教色彩过重的条款，希冀恢复宪法的世俗性。不过，埃及国内绝大多数人民均为伊斯兰教徒，伊斯兰教在埃及的历史已经根深蒂固，新宪法必然需要考虑到这一国情。为此，从正文中去除的内容，几乎都可以在2014年新宪法的序言中找到。将伊斯兰法的框架地位，从正文转移到序言，这也是其国内伊斯兰教和非伊斯兰教势力融合的表现。在此需要说明的是，宪法序言虽然集中描绘了整个宪法的精神取向，但是序言的法律约束力并非那么确定无疑。在很多国家，宪法序言仅仅是一个软条款，并无实质法律意义。在埃及，最高宪法法院拥有解释宪法的权力，故而这种捉摸不定的规定就凸出了最高宪法法院在具体案件中自由裁量的权力。

三、军方权力的比较分析

尽管埃及宪法声明了军队属于人民，但军方依然拥有超然独立的政治地位，作为世俗势力代表的埃及军人集团以“支配者”心态主导了历次政治过渡。①王猛:《后威权时代的埃及民主政治建构:回顾、反思与展望》，载《西亚非洲》2013年第3期，第59页。在2012年宪法中，第195条规定:国防部部长是埃及武装部队的总司令，其任职官员从军官中选任。而在此前的宪法和法律中，埃及国防部部长的人选并不限定来源。为了提高军方在国家政治中的地位，2012年宪法在创设国家安全委员会的同时，还创设了国家防务委员会，以此来平衡军方和内阁部长之间的权力。根据2012年宪法第193条，国家安全委员会主席由总统担任，其成员包括国家总理、人民议会议长、协商会议议长、国防部长、内务部长、外交部长、财政部长、司法部长、卫生部长、一般情报部门主任、国防委员会主席、人民议会安全委员会主席、协商会议安全委员会主席。国家安全委员会的任务是制定国家安全保障战略、处理各种的灾难和危机、采取必要的应对措施、识别国界内外的国土安全、在国家和人民需要时采取必要的防范措施。另一方面，根据2012年宪法第197条，国家防务委员会主席由总统担任，其成员包括人民议会议长、协商会议议长、国防部长、内务部长、外交部长、财政部长、一般情报部门主任、武装部队总参谋长、空军司令、海军司令、防空司令、野战武装力量主任、战前情报和侦查主任。根据宪法，国家防务委员会检查所有与保护国家安全和领土完整相关的事务，有关武装力量的法案都必须经过该委员会批准。此外，2012年宪法将武装部队的财政预算决定权授予国家防务委员会，而该委员会一大半的委员为军方人员。为了扩大军方的司法管辖权，2012年宪法还相应扩大了军事法院的管辖范围。该宪法第198条规定:平民一般不受军事法院管辖，但是损伤了武装力量人员的犯罪除外;法律对于平民侵犯武装力量人员的罪刑、军事法院的权限另外作出规定。

作为埃及国内目前拥有最高政治地位的军方，2014年宪法在保留2012年宪法中赋予军方权力的同时，还有了新的权力增加。在2014年宪法中，第201条的内容与2012年宪法第195条的内容完全一致。在保留国家安全委员会和国家防务委员会的同时，2014年宪法将国家防务委员会提到了国家安全委员会之前，这就进一步凸显了军方控制的国家防务委员会的地位。国家防务委员会成员则变成了内阁文职人员6人和军方武职人员6人。①包括总理、人民议会议长、国防部部长、外交部部长、财政部部长、内务部部长、一般情报部门主任、武装部队司令、海军司令、空军和防空部队司令、武装部队总参谋长、军事情报主任。在2014年宪法中，第203条第4款还特地规定，国家防务委员会制定预算时还应当邀请武装部队财务部门负责人、计划和预算委员会负责人、人民议会国家安全委员会负责人参加。此外，2014年宪法在过渡条款一章的第234条规定:任命国防部部长之前应该获得最高军事武装委员会批准;该条款的有效期为两个任期 (8年)，自该宪法生效之日起算。对于军事法院的管辖范围，2014年宪法第204条规定:平民一般不受军事法院管辖，但是对于直接袭击军事设施、军营或军事区域内、军事边界区域、军事设备、军事交通工具、武器、弹药、军事文档、军事秘密、军事公共基金、军工厂、违反征兵的犯罪、突袭军官或者执行军事任务的人员的行为应当由军事法庭管辖。埃及著名律师、政治家、总统热门竞选人卡勒德·阿里 (Khaled Ali)在接受埃及独立媒体采访时指出，“军事法院作为审理军人的特设机构，军事指挥官可以在一定范围内对判决进行更改或者减轻裁判的效力，同时也可以指令复审。瑞典、奥地利、德国等国都禁止军事审判。至少军事审判的对象只能是军人，平民应该在普通法院受审而断然不应该在军事法院受审。”②Mounir Adib＆Sherif al－ Dawakhly，Khaled Ali Says Constitution Not Appropriate For E-gypt，available at http://www.egyptindependent.com/news/khaled－ali－says－constitution－not－appropriate－egypt，accessed on January 6，2014.

总体而言，面对埃及局势动荡，为了保障国内稳定，军方势力恶性循环的得到了提升。埃及未来的政治局势，在很大程度上依然有赖于军方的决策。埃及宪法公投获得成功之后，谁将是未来合适的总统人选?在埃及国内很多政党人士、宗教代表、政界精英和人民大众看来，现任国防部长和军方领导人塞西是最好候选人，只要他决定脱掉军服，以平民身份入选即可。如果塞西满足于目前的军方领导地位而不参选总统，他依然会保留埃及未来稳定和安全保护人的身份，可以推动支持他所喜欢的候选人。①阿卜杜拉·本·白贾德·阿提比:“埃及宪法与塞西将军”，北京大学国际关系学院中东研究中心译，载《中东研究资讯》2014年第1期，第12页。为此，2014年宪法在军方权力限制方面的不足，成为当前政治背景下无法改变的事实。

四、公民权利和自由的比较分析

1971年宪法和2012年宪法中都有一般性的公民权利条款。例如，未经司法判决的犯罪嫌疑人不受任何身体和精神损害，国家保障犯罪嫌疑人的尊严。2012年宪法中增加规定，禁止对犯罪嫌疑人进行任何形式的人身剥削和性交易。1971年宪法和2012年宪法都规定，国家通过财政支持妇女抚养子女，通过财政支持平衡妇女承担家庭任务和工作任务。虽然1971年宪法表达了在各领域男女平等而不违反伊斯兰教法方面的努力，但是1971年宪法并未在原则上确定妇女与男性完全同等的法律地位;2012年宪法的序言中强调，埃及建立在平等原则基础之上，包括所有人平等、男女平等，不因裙带关系而导致权利和义务出现不平等。1971年宪法和2012年宪法都赋予了公民言论自由的权利，包括口头、书面、影像、独立出版形式的表达自由。而2012年宪法重要的一个变化是，1971年宪法没有提到任何伊斯兰教以外的宗教，2012年宪法第一次规定了宗教信仰的自由。不过，2012年宪法也史无前例的通过宪法第44条明文规定，禁止亵渎伊斯兰教的先知及其使者。同时，2012年宪法确认了公民集会自由，但是要求集会之前依法通知政府，以此实现对集会活动的监控。值得肯定的是，2012年宪法第50条第2款区分了私人集会和公共集会，对于私人集会无需通知当局，也应该免受监听;第51条则明确人民有组成协会、机构、政党的自由，除非依据法院裁决，禁止当局解散前述人民团体的行政机关。

2014年宪法继续确认了宗教信仰自由等内容，同时以更多的条款确认了公民更丰富的政治、经济、社会权利和自由，尤其对于备受关注的妇女权利、媒体舆论权利、少数群体权利给予了应有的保护。2014年宪法第11条明确规定了男女根据宪法在所有的公民权利、政治权利、经济权利、社会权利和文化权利方面平等，国家应当努力通过立法采取措施来提高妇女在议会中的代表人数，确保妇女就任政府高级职位和司法官不受歧视，国家有责任保障妇女免受一切形式的暴力。2014年宪法新规定了迁徙自由，针对此前经常发生基督教徒受到强制迁徙，新宪法将暴力强制迁徙行为定为犯罪。值得注意的是，2014年宪法第15条规定了和平罢工的权利，但是整个宪法并没有规定集会的自由权利。面对埃及国内动荡的局势，埃及国务院依据《警察法》第102条对埃及最高宪法法院提出意见说明:在遇到抗议活动时，警察有权使用武力驱散人群。对于埃及国内频繁发生的集会活动，埃及2014年宪法删除了2012年宪法第50条关于集会自由的规定，甚至一些人数过多的私人集会都可能被确定为违法行为。埃及现行有效的《集会法》颁布于1914年，其中规定非法集会可以被宣判7年有期徒刑，这种过时而严厉的处罚遭到许多人的谴责。2014年宪法为了通过法律制裁激进党派，在第74条明确规定:人民有组党的自由，但是任何建立在宗教或性别歧视、出身歧视、宗派歧视、地理位置歧视基础上的政治活动和政党都是被禁止的。这一规定对于2011年1月25日埃及革命后成立的政党有重大冲击，尤其将导致激进的沙拉菲努尔党、穆斯林兄弟会成为非法团体。对于歧视问题，2014年宪法通过第53条规定，歧视和煽动仇恨都应当受到法律的制裁，国家有责任采取必要的措施评估一切形式的歧视，为达成此目的将成立一个独立的委员会承担立法等工作。为了去除对犯罪嫌疑人的歧视，2014年宪法第55条全新规定，犯罪嫌疑人有沉默权，通过威胁等逼供的方式所取得的证据非法无效;第52条规定，对任何表现形式的酷刑犯罪的追诉不受诉讼时效限制。另外，2014年宪法第93条规定，政府必须遵守埃及所签订的国际人权协议，这是此前宪法规范中所没有的，可以视为宪法起草者引入国家所承担的国际义务来制衡当局者的权力。对于埃及的人权问题，除了国际人权公约，早在1993年，伊斯兰国家就在埃及开罗签订了《伊斯兰开罗人权宣言》;2004年签订有《阿拉伯国家人权宪章》。虽然伊斯兰自身及其异化可能产生极端宗教势力，但是在许多道德追求方面仍然有助于人权的发展。现有国际人权公约似乎也没有考虑到宗教作为国教的特殊性。①Kevin Hugh Govemt，Right to Peace or Human Rights Per Se in Islamic States，A Vemara La Wreview，Fall2012(Volume 11 Issue 1)，p.104.为此，埃及国内的人权一方面需要内在完善，另一方还需要国际社会的理解。

值得说明的是，2014年宪法特别对于边界和贫困地区的经济发展做出了规定。其指出，国家应该对于上埃及 (埃及南部地区)、西奈半岛、马特鲁、努比亚这些边界、贫困地区制定和实施综合经济和城市化发展计划。这个经济开发计划从本宪法生效后为期10年，通过法律予以保障实施;该计划需要考虑当地社会的文化和环境因素，依靠当地人的积极参与，同时也应使当地人优先受益。在2014年宪法第18条则说明了埃及整体卫生医疗服务体系的构建目标，国家每年拿出不低于国内生产总值 (GDP)3%的财政支出来支持卫生医疗事业，这一比率将逐步增长到全球水平。因为2014年宪法将卫生医疗事业的投入明确为3%，从而得到不少民众的支持，但是宪法并没有规定该3%的财政将投向哪些具体项目，这需要在宪法生效后通过具体法律制度予以落实。同样，2014年宪法还在第19、21、23条分别规定了财政用不低于4%的国内生产总值 (GDP)投入基础教育，不低于2%的国民生产总值 (GNP)投入高等教育，不低于1%的国民生产总值 (GNP)投入科学研究，这些比率将逐步增长至全球水平。

五、政权组织结构的比较分析

2014年宪法第5章规定了埃及的政府组织结构，确立立法权、行政权和司法权的三权分立政治体制。埃及的行政权包含了总统与政府，总统过去在整个政治组织结构中具有最高地位，①贺鉴、乔建平:《中国与埃及现行宪政法律制度比较》，载《西亚非洲》2010年第6期，第50页。穆巴拉克倒台后的宪法修订就自然而然涉及到对总统和政府权力的限制。

在推翻长期独裁统治的穆巴拉克之后，2012年宪法就对1971年宪法做了修订，对总统权力进行约束。关于总统的职责，2014年宪法第139条与2012年宪法第132条的规定基本相同，总统是国家元首和政府首脑，其责任是追求人民利益、保护主权独立和领土完整，支持权力分立;总统根据宪法承担职责。对于总统的参选条件，2014年宪法和2012宪法都要求:总统候选人必须是埃及双亲所生，从未取得其他国籍，拥有民事和政治权力，不低于40岁;同时，2014年宪法删除了2012年宪法中对于总统不能与非埃及人成婚的要求，新增了总统候选人必须履行了兵役义务 (或者依法豁免了兵役义务)。对于总统选举的时间，2012年宪法规定，总统选举应该在前一任总统任期结束前至少90天开始，在前任总统任期结束前10天公布结果;2014年宪法则将前述两项时间分别扩展到120天和30天。对于总统候选人的产生，2012年宪法规定，总统候选人可以由20个人民议会、协商会议的联合选举团体推举;或者由全国10个省的2万名以上的合格选民推荐，这10个省中的支持选民均不得低于1000人。在2014年宪法中，总统候选人可以由20名人民议会的代表推荐;或者由全国15个省的2.5万名以上合格选民推荐，这15个省的支持选民均不得低于1000人。通过上述变化可知，2014年宪法在尽可能的提高总统权力的普遍代表性，避免被相对少数团体所利用。对于总统的投票程序，2014年宪法保留了2012年宪法的规定，即由埃及全国选民直接、秘密投票选举产生，由此也使得埃及的总统选举不依赖于人民议会选举的完成与否。面对埃及大量选民居住地与注册地不同，2014年1月6日，埃及总统签发《政治权利法》修订案。根据该法，选民进行公投时可以在其登记地以外特别设立的投票站投票，以此增加投票参与率。此外，根据2014年宪法公投的统计，埃及在161个国家至少有68.1万选民 (2012年宪法公投时居住外国的选民人数为55万)，其中约45%居住在沙特阿拉伯，这些选民可以在埃及驻外使领馆参与投票。①Ahram Online，681，000 Egyptian Expats Eligible to Vote in Constitutional Poll，http://english.ahram.org.eg/NewsContent/1/64/90981/Egypt/Politics－/，－Egyptian－expats－eligible－to－vote－in－constitution.aspx，accessed on January 6，2014.根据2012年宪法和2014年宪法的相同规定，在总统选举完成后，总统应该面向人民议会宣誓就职;在人民议会未能顺利组成时则面向最高宪法法院委员会宣誓就职。在2012年宪法中，总统的一届任期由此前的6年改为4年，总统只能连任一次，不再无限期连任，2012年宪法虽然也规定总理由总统提名产生，但是在2012年宪法中，总统任免总理必须通过议会的信任投票才可生效。2012年宪法与1971年宪法同样规定了总统的宣战权，但是2012年宪法要求总统在发布宣战决定之前必须咨询议会的意见。在总统任期内，总统应该保持政治中立，其不能够隶属于任何政党团体，从而平衡埃及国内各个宗教党派的利益。在2012年宪法和2014年宪法中，总统都不得依职权谋取任何私利，总统都应当在就职时、离职时、每年度主动披露其个人财产。在2012年宪法中，总统依法披露财产是面向人民议会，2014年宪法进一步扩大了透明性，要求总统的个人财产披露应刊登于政府公报。对于总统的罢免，人民议会三分之一的议员可以联名提出弹劾案，在获得三分之二以上的议员投票支持时即可生效。值得注意的是，无论是2012年宪法还是2014年宪法，都没有在宪法中设立副总统。根据2014年宪法第160条的规定，如果埃及总统由于辞职、死亡、无能力履行职责或其他原因而出现空缺，则应当由人民议会通知国家选举委员会之后，由人民议会议长临时继任;对于“其他原因”出现的空缺，由人民议会三分之二多数决确定。如果总统和人民议会议长均出现空缺，则由最高宪法委员会主席同时继任总统和人民议会议长职务。在前述“空缺”宣布之后，新的选举应该在90日之内启动。为了限制临时总统的权力，2014年宪法规定:临时总统履职期间无权要求修订宪法，不得解散人民议会，不得参与正式总统竞选。

根据2012年宪法，埃及的立法机关由人民议会和协商会议共同组成。人民议会由不少于350名的议员组成，议员通过普遍、秘密、公开选举产生，议员必须具有埃及国籍，拥有民事和政治权利，拥有基础教育学历，年龄不低于25周岁;对于人民议会议员的选举，法律可以具体规定选区和投票机制，从而确保议员具有普遍代表性;议员的任期是5年，人民议会对于财政预算、财政决算、政府工作等具有监督、质询权。协商会议由不少于150名议员组成，议员也通过普遍、秘密、公开选举产生，议员也必须具有埃及国籍，拥有民事和政治权利，必须拥有高等教育学历，年龄不低于35周岁。协商会议在埃及创立之初就赋予了总统的部分提名权，最初有三分之一是总统任命;①王琼著:《西亚非洲法制》，法律出版社2013年版，第254页。而在2012年宪法中总统可以任命至多十分之一的协商会议议员，协商会议的议员任期6年，每隔3年换选50%。协商会议的职责主要是与人民议会共同行使立法权，一人不能同时担任两院议员，其中一院会议通过的法案应当转交另一院会议讨论表决，任何法案的颁布必须事先分别经过两院会议表决通过。除了法律特定要求经过绝对多数决的事项，一般事项只需要相对多数决即可。如果法案在人民议会与协商会议无法均获通过，则各自选出其一半的议员组成一个临时的全体委员会，由全体委员会负责对争议条款进行修改。在修改之后重新提交两院分别讨论表决，如果依然无法同时获得两院批准，则以人民议会的表决结果为准。在2014年宪法中，立法权一章只有人民议会，取消了关于协商会议的规定。根据新宪法，人民议会的议员由不少于450名的议员组成，议员的选任资格、投票程序和任期等方面与2012年宪法中的规定相同。同时，2014年宪法更加强调了议员的普遍代表性，具体方式通过选举法和划分选区予以实现;2014年宪法还将此前协商会议中的总统选任权移植到了人民议会，总统可以选任不超过5%的人民议会议员。2012年宪法和2014年宪法都赋予了议员言论表达免责权，除了正在发生的犯罪行为以外在未经议会批准时享有不受批捕的权利;总统应当在每年10月份的第一个星期四召集人民议会的年会，如果总统没有按时召集，则议会将直接根据宪法的规定启动。对于年会的持续时间，2014年宪法将2012年宪法中的8个月延长至9个月。

2012年宪法并没有明确说明政府的地位，尤其是没有明确区分总统与政府。2014年宪法明确规定，中央政府是国家的最高执法和行政机关，由总理、副总理、部长和他们的副手组成。结合宪法的结构安排可知，尽管总统对外是埃及国家元首和政府首脑;但是在国内，埃及总统不属于中央政府的组成部分，相对独立于行政机关。关于总理的任职条件，2014年宪法对2012年宪法做了几处细节修改，新增了服兵役、配偶也不应当为外国国籍的要求，将任职最低年龄从30岁提高到35岁。而对于部长的任职年龄则新旧宪法均规定为30岁，政府组成人员应当在政治上保持中立，不能结党营私;政府组成人员应当面向总统宣誓就职。对政府的职责，2012年宪法规定了8项，2014年宪法规定了9项，但是实质内容并无变化，仅仅是将旧法中第8项职责拆分为第2项和第9项两条职责。政府的职责主要有:(1)与总统协作完成国家公共政策的制定并监督其实施;(2)维持国家安全，保护公民权利和国家利益;(3)管理、协调、追踪各部门及其附属机构、组织的工作;(4)起草法律、命令草案;(5)根据法律作出行政裁决并监督其执行;(6)起草国家计划草案;(7)起草国家年度预算草案;(8)根据宪法借款和拨款;(9)执法。2012年宪法和2014年宪法都专门对地方政府做了规定，以此完善基层治理。根据2014年宪法第175条，地方政府包括省、市、乡镇组成，相对明确、清晰;而在2012年宪法中，地方政府组成包括省、大区、市、小区、乡镇。新旧宪法都强调了中央对地方政府的权力支持和经济支援，地方各级政府委员通过直接、秘密选举产生，任期4年，年龄不低于21岁。为了调配地方政府委员的人员组成，2014年宪法第180条新增特别规定:地方政府委员名额的四分之一应当在35周岁以下，四分之一分配给妇女、工人，农民的名额应当不低于50%;此外，上述代表还应当保障有适当名额的基督教徒和残疾人。

2012年宪法和2014年宪法都强调了司法独立、法官独立和司法公开原则。为了保障司法独立，两部宪法都规定每一个司法机构都有独立的预算安排，人民议会在批准司法机构预算时应当听取司法机关的意见。在2012年宪法中并没有明确检察机关的独立性，但是有专门的检察员 (公诉人)负责追诉犯罪行为。国家检察员由法官高级委员会提名，由总统任命，人选来源于最高法院主席、上诉法院主席、助理公诉人。在2014年宪法中，公诉人的任命和来源与2012年宪法相同，但明确强调检察机关是独立的司法机构，公诉人的提名变更由检察长提名。两部宪法都规定，对同一人终生只能委任一次公诉人，要么是4年，要么就是直至退休年龄，以此保障公诉人可以独立办案。对于其他独立司法机构，两部宪法规定有处理行政纠纷的国务院，处理宪法纠纷的最高宪法法院，代表国家作为当事人处理法律纠纷的国家案件局。此外，两部宪法还分别用一个条款规定了律师及法律从业者免受非法待遇的制度、法律辅助制度 (公证人、法医、司法专家)。

除了上述行政、立法和司法制度，以及前文专门论及的军事制度，埃及宪法还建立有一些特殊国家机构，包括国家选举委员会、国家舆论媒体委员会，这些在宪法中有较明确的规定。宪法还简要规定了政府组成部门，例如反腐败局、中央审计局、中央银行、金融监管局等。宪法还提及了国家人权委员会、国家妇女委员会、国家儿童和母亲委员会、国家残疾人委员会，这些机构的具体规范由宪法授权法律予以规定。在过渡条款中，还有高级选举委员会、总统选举委员会、人民议会选举委员会等临时设立的国家机构。

结语

自从“阿拉伯之春”革命发生之后，伊斯兰政治势力快速崛起，中东国家掀起了一轮恢复伊斯兰法的浪潮。然而与其他国家不同的是，埃及在阿拉伯之春后又经历了一次反伊斯兰的政变，这使得埃及宪法文本中出现许多值得关注的细节变化。埃及国内复杂的伊斯兰宗教因素一方面是埃及法律制度变革的重要因素，另一方面却由于伊斯兰在埃及占据着绝对多数的地位，这使得任何法制变化都必须考虑到伊斯兰固有的特性，故而政治的更迭也不会造成整个社会在短时间内发生巨大的变化。①Radwa s.Elsaman＆Ahmed Eldakak，Is the Middle East Moving Toward Islamism After the Arab Spring?the Case Study of the Egyptian Commercial and Financial Laws，Richmond Journal of Global Law ＆ Business，May2012(Volume 12 Issue 1)，p.1－22.总体而言，埃及在宪法民主政治建设上，兼采了当今世界基本的法律价值潮流，故而使得埃及宪法在很大程度上属于先进的民主立法。然而，仅仅有宪法并不足行，还需要配套的权利制约和监督机制，更重要的还需要有崇尚和遵循宪法的理念。例如在穆巴拉克倒台后，军方控制了整个临时政府;通过选举上任的穆尔西总统，其操纵宪法程序、破坏司法独立、与军方进行内部交易等等，意图建立新的极权政府，②M.Cherif Bassiouni，The"Arab Revolution"andTransitions in the Wake of the"Arab Spring，UCLA Journal of International Law ＆ Foreign Affairs，Spring2013，p.152.这都是违背宪法精神的。此外，前总统候选人卡勒德·阿里也曾指出，现在的宪法都是个别人在为广大人民立宪，所生效的宪法也被少数人所利用。未来埃及的政治改革，应该继续向限制政府权力、促进经济发展、扩大人民福利方向发展;目前这项改革的成败还需要已经取得超然政治地位的军方支持，否则无休止地循环上演暂停宪法效力、重新修宪的政治活动都使得埃及难以获得稳定。