强农惠农资金管理存在问题及改善建议

李林双

（大理州动物疫病预防控制中心，云南 大理 671000）

近年来，中央、省先后出台了一系列的强农惠农政策,不断加大对“三农”工作资金投入，有力促进了农民增收、农业发展和农村富裕。这些资金对推动社会主义新农村建设、构建和谐社会发挥了重要作用。但近年来，强农惠农资金使用不规范、监管不到位、资金使用管理使用混乱、效益低下。甚至存在虚报套取、截留、挪用、贪污强农惠农资金现象，严重干扰了国家强农惠农政策的落实，极大地侵害了农民群众利益，严重影响了党和政府惠农政策作用的发挥。因此，如何加强强农惠农资金的监管，是各级各部门亟待认真加以研究的问题。

1 强农惠农资金特点

1.1 资金种类多

1）支持农村基础设施建设类资金。主要是用于小型农田水利建设、农村能源建设、农村饮水安全工程建设、农村公路建设、土地整理与耕地保护等资金。

2）涉农补贴类资金。主要是粮食直补和农资综合补贴、农作物良种补贴、农机具购置补贴、畜牧良种补贴、重大动物疫病强制免疫与扑杀补助、退耕还林补助、生态公益林补偿、林业生态建设资金。

3）支持农业产业化发展和社会化服务体系建设类资金。主要是支持农业产业化经营、现代农业生产发展、农业科技、科普惠农、万村千乡市场工程建设、新农村现代物流网络建设、政策性农业保险等资金。

4）农业综合开发和农村综合改革类资金。主要有关农业综合开发土地治理、农业综合开发产业化经营资金和“一事一议”财政奖补等资金。

5）农业防灾救灾类资金。主要是防汛抗旱补助、农业生产救灾资金、救济资金、地质灾害防治资金等。

6）支持农村社会事业发展类资金。主要是农村义务教育经费保障、农村中小学校舍建设、农村公共文化体系建设、村级公共文化服务中心建设、计划生育奖励扶助、农民体育健身工程建设、农村劳动力转移培训、农村低保、新型农村合作医疗补助、农村医疗救助、农村医疗卫生服务体系建设、基本公共卫生服务、农村“五保”供养和敬老院改扩建、农村安居工程建设、新型农村养老保险试点、民政专项救助、农村环境保护。

7）财政扶贫开发类资金。主要是各级财政部门安排用于扶贫开发的资金。

1.2 强农惠农资金来源部门多

强农惠农政策涉及到财政、发展改革、农业、林业、水利、国土资源、扶贫、人力资源和社会保障、卫生、民政、文化、交通、教育、水产畜牧兽医、农机、粮食、水库移民、人口计生等部门，资金来源部门多。

1.3 强农惠农资金投向分散

强农惠农资金投向地域广，投向行业多、投向对象有集体经济组织、专业合作组织、农业生产大户、农业龙头企业和个体。

1.4 强农惠农财政资金拨款涉及的层级多

除横向层级财政部门向职能各部门拨款外，纵向层级拨款从省→州→县→乡→村→组→农户。

1.5 强农惠农资金投放时间跨度大

除部分资金直接发放到农户外，有的项目从立项到项目实施结束具有一定时间跨度。

2 强农惠农资金管理中存在问题

1）强农惠农资金特点决定监督和管理工作难度大，监管难以到位。由于资金种类多、来源部门多、投向分散，拨款层级多，时间跨度大，而各职能部门协调配合差，资金监督和管理难度大，监管难以到位。存在强农惠农资金使用不规范，资金使用效益低下，甚至存在虚报套取、截留、挪用、贪污强农惠农资金现象。

2）强农惠农资金拨款流程不规范，不利于资金监督和管理。目前资金拨款流程有直接拨款、报账、代发等，强农惠农资金拨款层级多，流程不规范，不利于强农惠农资金的管理。

3）强农惠农资金不专户核算，资金合理性难以评价。目前大多数乡（镇）农村集体财务代理机构没有将强农惠农资金专户核算，而是同村、社集体财务混淆，账目、资金收支结余情况难以明晰反映，资金真实性、合理性难以评判。

4）强农惠农资金使用无计划性。多数资金在投放、使用上没有计划性，特别是资金使用上没有计划性比较突出，拨款单位为图省事，将应按项目工程或工作进度分期拨付的资金一次拨付，资金拨付后又缺乏相应的资金监管措施，造成项目资金使用无计划性。大部分强农惠农工程资金使用前松后紧，有的工程未完工而资金已使用完，出现“半截子”工程、烂尾工程，资金没有发挥应有的效益。

5）强农惠农资金缺乏全程监督。一是各级强农惠农资金项目主管部门没有建立起按各自职责负责强农惠农项目的立项申请、评审、组织实施、检查验收等管理工作机制，没有按照“谁主管、谁负责”的原则建立长效监管；二是强农惠农资金主管部门强农惠农资金的申报、分配，与财政部门资金的拨付和监督检查相脱节；三是各级审计和纪检监察机关和主管部门对强农惠农资金的管理使用进行联动监督检查机制未建立；四是各级人民政府对强农惠农资金监管工作的领导不到位，没有及时研究解决资金分配、管理、使用中的具体事项。

3 农村强农惠农资金管理强化建议

1）深化资金管理体制机制创新。完善预算执行管理机制，各级财政对政府各职能部门强农惠农项目资金，要加强管理和监督。完善转移支付制度，解决资金拨款层级多问题。规范拨款流程，对由村、社实施的强农惠农项目，实行财政专户到乡镇集体财务代理机构“一线式结算”；对直接拨付到农户的强农惠农资金由信用社“一折通”发放。创新强农惠农项目资金管理机制，建立项目立项、评审和项目招投标制度，实行项目资金绩效考核制度。加强对强农惠农资金监管工作的领导，研究解决资金分配、管理、使用中存在的问题，健全各级政府财力与事权相匹配的体制，推动资金和项目审批权限下放。加大推进信息公开力度，提高政策执行透明度。

2）加强资金管理制度建设。建立健全强农惠农资金统一管理制度，对拨付给乡（镇）、村、社集体项目资金，全部由乡（镇）集体财务委托代理机构与各级财政部门和各政府职能部门统一办理拨款手续，资金统一管理、专户核算。严格报账手续，规范报账程序，完善报账资料，加强会计核算与监督。要进一步完善“一卡（折）通”发放方式，保证涉农补贴资金及时、安全、足额到位。同时统一各部门补贴发放，实现补贴资金由财政部门“一个漏斗”向农民发放，避免出现多卡发放的问题，提高工作效率。

3）深入推进强农惠农资金整合工作。建立健全强农惠农资金整合和统筹制度，解决强农惠农资金来源部门多，投向分散问题，加强相关政策和资金的衔接配合，建立完善的强农惠农资金整合的有效机制。围绕主导产业、重点项目和优势区域，以科学规划为引导，以重大支农专项为平台推进强农惠农资金整合。坚持以县级为平台的资金整合模式，完善县级资金整合绩效考评制度，从制度设计上促进形成县级资金整合的内在机制和动力。

4）建立强农惠农政策的宣传机制。要加强对涉及强农惠农资金主管部门党员干部的宣传教育，将强农惠农政策教育纳入廉政教育并进行考评，保证党员干部强农惠农政策理论的学习效果，提高政策观念和政策水平。要通过各种政策宣传手段，加强对政策受益主体即广大群众的政策宣传，使党的各项强农惠农政策深入人心，真正让广大农民群众了解政策、掌握政策、运用政策。

5）实行责任追究制度。各级财政部门和强农惠农资金主管部门的主要领导和分管领导对资金的管理、监督和使用，负有主要领导责任和直接领导责任。各级各部门在分配强农惠农资金时，要切实按照部门预算管理和专项资金管理的有关规定，坚持公开、公平、公正原则，确保资金分配合理、透明、高效。对工作不实，底子不清，暗箱操作，监管不力，滞留、截留、挪用、骗取资金等行为，要严格追究直接责任人和有关领导的责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

6）进一步强化监督体系。建立多部门协调配合机制，纪检监察、财政、审计、物价、农业、林业等相关单位不仅承担相应管理监督职责，还要相互协调配合开展联合检查工作，对各级各部门强农惠农政策和资金情况开展定期或不定期专项检查。建立事前、事中、事后检查制度，通过网络、报刊、报纸、广播、电视、电子政务平台等媒体宣传和监督，形成一体化监督体系。