天津市义务教育均衡发展政策分析——基于教育学理论的视角

2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》首次提出了“均衡发展”的思想，提到要“促进地区、城乡、学校之间的均衡发展，最终实现基础教育全面健康地发展”，均衡发展正式成为我国基础教育重要的发展方针。[1]2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“推进义务教育均衡发展。均衡发展是义务教育的战略性任务”。[2]目前，均衡发展已成为我国义务教育政策制定的基本价值取向。

一、天津促进义务教育均衡发展的政策理路

教育均衡发展理念以教育公平理论为基石，但是教育公平理论强调的是机会、结果与状态的平等。[3]在关于义务教育均衡发展政策的研究中，通常也是从教育公平的角度出发，以教育起点、教育过程和教育结果均衡发展三个维度进行分析。其中，教育起点均衡政策包括：实行全面免费的基础教育，合理规划学校布局，尊重父母的择校权；促进教育过程均衡政策包括：加大教育投入，均衡配置教育资源，扶助弱势群体；促进教育结果均衡政策包括：确立国家教育标准，统一教师教育标准，实施全面的教育监测。[4]但是实际上，我国无论从国家层面或者地方层面，许多政策内容同时涉及这三个层面。可见，这种政策分析视角有时难免存在割裂义务教育发展内在联系的不足。

对教育均衡理解的不同，决定了对均衡政策分析视角的不同。教育均衡主要是指教育资源的均衡，[5]主要是由于优质教育资源的稀缺和有限，以及现有教育资源配置的不均衡、不合理而引发的。因此，从一定意义上讲，教育均衡是人们对于目前现实存在的教育需求与供给不均衡而提出的教育发展的美好理想。[6]本文基于教育学理论的另一视角，从关于教育活动的界定出发，以教育活动中人的因素为主体，选取构成教育活动的基本要素，即教育者、受教育者和教育中介系统这三个维度来对义务教育均衡发展政策进行分析。对学校义务教育活动而言，教育者主要指学校中的教师和其他教育工作人员；受教育者即接受学校教育的中小学生；而教育中介系统是联系教育者与受教育者的纽带，即开展教育活动的内容和方式。按照教育活动三个基本要素，天津市推进义务教育均衡发展的政策主要包括：促进师资均衡的政策、促进生源均衡的政策和保障教育管理均衡的政策三个方面。

二、天津促进义务教育均衡发展的政策分析

2010年12月8日，国家教育部网站发布了《天津市推进义务教育均衡发展改革试点实施方案》（以下简称《实施方案》），天津成为推进义务教育均衡发展试点城市。本文主要基于《实施方案》这一政策文本进行分析。

（一）政策目标：问题明确，重点突出

“政策目标是政策主体为解决政策问题所提出的要求和要达到的目的……它说明政策实施后政策问题解决的期望程度和水平”。[7]政策目标的确定直接决定着政策的合理性与科学性。在推进义务教育均衡发展过程中，天津面临的主要问题与我国其他省市特别是西部地区显然不同。为此，天津明确推进义务教育均衡发展改革的总体目标是:义务教育高位均衡发展取得新突破,使义务教育在为现代化建设服务和满足人民群众对优质教育需求的基础上更加突出区域特点。[8]在此目标中，天津从纵横两个方面明确了政策的目标：从纵向的均衡发展程度上，瞄准实现义务教育的“高位均衡”发展；从横向的均衡发展水平上，着力突出本市的区域特点。《实施方案》中明确突出两个重点：一是以提升农村义务教育水平为重点，促进城乡学校均衡发展；二是以提高教师队伍整体素质为重点，促进区域学校均衡发展。

（二）政策实施：科学规划，分段推进

《实施方案》按照“一个周期，分年达成”的思路，科学规划了明确的时间进度：整个试点工作于2012年底结束。具体目标是：2009年，20%左右的义务教育学校完成现代化建设，通过评估验收；2010年，50%左右的义务教育学校完成现代化建设，通过评估验收；2011年，70%以上的义务教育学校完成现代化建设，通过评估验收；2012年，95%以上的义务教育学校完成现代化建设，通过评估验收；2012年12月，“工作小组”对试点工作进行全面总结，形成专门报告上报教育部。

为了保证试点目标的贯彻落实，《实施方案》明确四项具体任务：改善办学条件，创新学校管理，加强队伍建设，深化素质教育。同时，《实施方案》还注重配套完善相应的保障机制：促进均衡发展的督导机制，促进城乡一体的发展机制，促进教育公平的保障机制。

1.促进教师资源均衡政策

（1）实施义务教育教师绩效工资政策

2009年1月起，天津义务教育学校实行了统一的绩效工资制度。各义务教育学校的绩效工资标准按本区县统一的绩效工资标准执行，从根本上改变了同一区县内城乡教师工资执行不同标准的历史遗留问题，极大地提高了农村教师的积极性与稳定性。

（2）2009年，启动“265农村骨干教师培养工程”

作为首次专门为农村地区开展的教师培养项目，工程的实施在全市涉农区县产生了广泛影响，为农村地区培养了一支适应时代发展、扎根农村学校，在课程改革和素质教育中发挥示范和辐射作用的骨干教师队伍，加快实现了城乡教育一体化。

（3）建立长效帮扶机制提高农村教师素质

天津建立了六项长效帮扶机制来提高农村地区教师的整体素质，培养一批骨干教师，具体包括：城市对口支援农村帮扶制度；城镇中小学教师到乡镇任教服务期制度；大学生到农村中小学任教服务期制度；特级教师送教上门讲学制度；实施农村中学教育硕士师资培养计划，对被录取的乡镇中学教师，由市教委资助教育硕士培养费的三分之一；建立支教津贴补贴制度。[9]这些帮扶举措为农村教育输送了新鲜“血液”，推进了城乡教师交流，有力地提高了农村地区的教育水平。

为配合教师交流制度的实施，2011年，天津正式启动了“流动教师公寓项目”，在距离城镇20公里以上的农村学校建设76套流动教师公寓，用于到农村支教的优秀教师，这一措施促使城镇的优秀教师下得去、留得住、教得好。2013年，天津市实行城乡统一的中小学教师编制标准，补足配齐农村音、体、美、英语等紧缺学科教师。

2.促进学生资源均衡政策

（1）优质高中招生指标定向分配

为改变“以升学考试成绩简单相加作为评价学生唯一标准”的招生考试制度，缓解初中择校热，天津市进行了市重点高中招生指标分配制度改革试验，出台了《天津市优质高中招生指标定向分配制度改革实施方案》，将重点高中招生指标中固定的一部分平均分配到区内每所普通初中校。

（2）初中招生免试入学

天津市从2007年开始对重点高中初中部招生采取推荐保送或招生指标分配到校的方式。推荐指标依据小学毕业生总数，按比例分配到区内每一所小学。推荐充分运用《小学生素质发展水平评价手册》积累的成长信息，采取多元评价方式进行，禁止举行全区性的选拔考试。近几年逐年提高重点高中初中部招生计划的分配比例，2013年，优质高中初中部的招生计划全部用于指标分配，实现重点高中初中部的招生指标全部分配到小学，从而实现天津初中招生免试入学的既定目标，全面带动义务教育学校均衡发展。

3.保障学校管理均衡政策

为促进义务教育学校管理的均衡发展，2008年到2012年，天津实施了“义务教育学校现代化标准建设项目”，出台了《天津市义务教育学校现代化建设标准（2008-2012年）》，涵盖了义务教育阶段办学条件、学校管理、教师队伍和素质教育等四个方面的4项一级指标和24项二级指标及100条评估标准，其中包括28条办学条件“硬件”和72条学校管理“软件”建设标准。

为从根本上加快改善义务教育学校办学条件，全市实施了“三个重点建设工程”：农村校舍加固和功能提升工程；新增基础性教学仪器设备达标工程；学校图书馆建设和图书配送工程。现代化标准建设项目的实施从根本上改变了农村学校的面貌，使义务教育朝向城乡一体化发展迈出了最为关键的一步。

（三）政策效果：深入落实，成效显著

2012年，天津市圆满完成义务教育学校现代化达标建设。2013年，在完成第一轮义务教育学校现代化标准建设的基础上，以“提高质量效益和内涵建设”为重点，开始实施新一轮义务教育学校现代化标准建设，出台了《天津市义务教育学校现代化建设标准（2013-2015年）》。新的100条建设标准共分为办学条件、学校管理、教师队伍、素质教育四个部分。按照此标准，到2015年，全市义务教育学校将全部达到新阶段现代化建设标准，义务教育实现高水平均衡发展。

截至2013年底，全市义务教育评估达到基本均衡。国家教育督导检查组对本市义务教育均衡发展督导组采取随机抽查方式进行督导检查，对滨海新区、河北区、河东区、红桥区、西青区、津南区、北辰区、武清区、蓟县、静海县、宁河县进行了实地检查，核查了相关文件资料，分别召开了人大代表、政协委员、校长、教师、家长座谈会，并做了公众满意度调查。经核查，11个县（市、区）的学校办学基本条件、校际均衡状况及政府推进义务教育均衡发展工作基本达到了国家规定要求，符合国家规定的义务教育发展基本均衡县评估认定标准。正式通过国家教育督导检查组对“义务教育发展基本均衡县”的评估认定，至此，全市1190所义务教育学校全部通过了评估验收。

三、天津调适义务教育均衡发展的政策建议

目前，天津已步入从注重内涵方面进行高水平义务教育均衡发展的崭新时期，在对已有的政策体系进行梳理与审视的基础上，要进一步科学合理地统筹调适均衡发展政策体系。

（一）政策目标：由“资源配置”转向“资源激活”

天津在关于农村义务教育均衡发展方面，已经制定并实施的政策关注重点主要聚集于教育资源均衡配置上。但是，义务教育均衡发展不仅仅是缩小城乡学校硬件和规模的差别，本质问题是让每个学生都能享受均等、优质的教育，因此农村学校教学质量的提高才是关键因素。在“现代化建设达标工程”基本完成后，天津农村学校在硬件特别是校舍方面基本达标、教师学历也基本达标。但是，与城市学校相比，农村学校教育质量整体水平不高，突出表现在高质量开全、开齐课程等方面，农村学校从总体而言还有较大差距。

此外，就教师资源来看，同样应当充分激活农村教师的精力、智力和其他资源。已有政策中，重视城乡教师流动及农村教师素质提高，但是农村教师资源整体素质仍然落后于城市。“不论教师的素质如何，只要存在恰当的激励机制，则原先缺乏专业技能、解决问题能力和课堂应变能力的教师都会自觉提高自身素质，而且他们将更加关注教学技能，而不是学历或者考试等对他们而言意义甚微的书面资格”。[10]就均衡发展而言，在做好提高素质，均衡师资的前提下，还必须努力实现对教育人力资源的充分激活。师资的数量和质量都是静态的东西，只有通过有效的教育教学实践，通过良好的育人行动，潜在的师资资源才会转化为现实的存在。[11]因此，对于农村师资均衡政策，应当注重激活农村教师资源本身的可持续发展性。

总之，现行的均衡发展政策出发点重在资源配置，注重农村义务教育资源的增量，而忽略了农村学校现有存量资源的有效激活。这样的政策实践结果就是，随着物质基础设施的完善，农村义务教育质量却未见显著提高，基本上停留在原有的水平。因此，今后提升农村学校义务教育质量将是重要的政策问题，这就需要充分发挥农村学校已有教育资源的功能，将政策目标由“资源配置”转向“资源激活”。

（二）政策制定：由“被动执行”变为“主动规划”

从天津市各区在义务教育均衡政策的执行上来看，各区都很重视对《实施方案》文本内容的遵循，但却缺乏创造性的再建构。各区在推动义务教育均衡发展上采用的方法呈现出同质化倾向，较少形成具有区域特色的做法。基于各区县相关政策文本发现，有些区推进义务教育高位均衡发展的做法放在任何区域都适用。政策落实方法的同质化，不仅使各区均衡发展特色无法彰显，教育发展和学校办学的创造性缺失，同时也容易造成义务教育高位均衡发展的实施成为一种形式。

此外，从各区对于义务教育均衡发展政策的执行过程来看，普遍关注的是所有任务的全面实施，而缺少对阶段任务的针对性完成。在具体的任务确定上，各区往往会忽略深入分析其所处阶段最需要完成的任务，并集中时间和精力确保阶段任务的完成。因此，有时会出现重要任务无法完成，不需要重点完成或已经完成的任务却又占用了太多的人力、物力和财力等现象。

总之，各区在形成自己的区域教育政策时,应当尽可能地争取和借助于全市教育政策的要求和资金等内容和机制的支持，推动本区自身教育问题的最终解决。这就要求各区义务教育均衡发展政策制定者应当充分发挥本区的主动性、积极性和创造性，在上级政策的框架内，充分挖掘本区域内的一切资源，争取区域教育利益最大化；在制定本区的发展规划时，既要保持与全市总体的一致性，同时无论从政策问题、政策内容、还是政策运行等，都要突出本区自身的自主性；在落实义务教育均衡发展政策时，要由被动地承担市里的政策要求转变为主动规划，尽力解决本区必须要解决的问题，实现主动发展。

（三）政策效果：由“静态均衡”转向“动态发展”

义务教育均衡发展，不仅要关注达到“均衡”的状态，最终追求的政策效果应当是实现均衡的动态“发展”。如关于师资均衡方面，已有的教师流动政策，依然只是师资存量的变化，并没有从根本上实现教师资源增量上的提升，并不能完全满足农村义务教育发展的要求。另一方面，由于教师流动本身的不确定性，在推动教师流动的政策实施过程中尚存在诸多不合理的问题，如关于教师流动的相关法律法规依然缺失，有关政策和措施缺乏细则，教师流动的长效机制还不健全等。这就需要我们在衡量政策效果时，以其能否有效促进均衡的“发展”为主要依据。在师资均衡上，由重视“配置式均衡”转变为“发展式均衡”，即关注全体尤其是农村教师的质量提升和专业发展，依靠教师的自我“造血”，促进教师质量的提高和区域内教师的均衡发展。

此外，检验义务教育均衡发展政策效果的另一重要途径就是完善督导评估，健全关于均衡发展的长效督查机制。我市义务教育均衡发展虽然整体已达到基本均衡，但义务教育均衡总体发展水平仍然有待提高，实现高位均衡发展尤其要着重处理好“均衡”与“发展”之间的关系。为进一步推进义务教育“高位均衡”发展，天津市应建立常态化的义务教育优质均衡发展监测机制。优质均衡是教育均衡发展的高级阶段，我们不能以均衡发展的思路对待优质均衡发展。义务教育均衡发展监测是推动义务教育优质均衡发展的重要机制，可以对义务教育优质均衡发展产生引导、预警作用，并为完善义务教育优质均衡发展督导提供科学依据。只有完善义务教育均衡发展状况的定期监测机制，才能使义务教育优质均衡发展真正落到实处。

现阶段，无论学界的理论探讨，还是国家的教育政策，都把合理配置资源视为教育均衡发展的关键，从经费、校舍到仪器设备、师资、学生资源等，努力实现它们的平等配额。[5]《县域义务教育均衡发展督导暂行办法》中的8项指标也更多地是反映教育资源配置的均衡情况，而不能全面体现义务教育优质均衡发展的深刻内涵。但是，硬件教育资源配置的均衡并不代表着资源的充分利用，资源配置的均衡也并不必然实现教学质量上的均衡。因此，对于资源配置的监测指标，不仅要监测其配置是否达到均衡，更应关注教育资源的分配与运用是否合理，是否实现教育资源的充分“激活”，应该均衡发展监测的新的目标与重点。这就需要针对这些硬件或软件资源的评价指标不论在指导思想还是评价内容等方面都要及时更新，由关注资源的均衡配置达标转向关注资源的合理运用。

因此，在教育资源配置实现基本均衡的基础上，应对义务教育优质均衡发展监测指标进行深度挖掘，应更多关注体现学校教育质量及学校管理等“质”的指标。例如，在教育质量指标方面，大多数研究主要关注升学率、巩固率、辍学率、教师合格率等内容，这些指标确实在一定程度上是教育质量的体现，然而，仅仅这些指标还不足以表现出教育质量理论内涵的丰富性，更重要的是它们很难体现出学生在德智体美上的发展情况。因此，教育质量还应包括主要科目的学习成绩、学生的情感与价值观以及其他素质的水平等，甚至这几个方面的重要性要远远超过上述几个百分比指数。[12]

最后，衡量义务教育优质均衡发展的监测指标在考虑数据可获得性的基础上，还要对相关指标的范围进行适当延伸。如《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》提到将“公众对本县义务教育均衡发展的满意度作为评估认定的重要参考”就是一个突破，同时对教师和学生幸福感指数的思考也应成为教育均衡发展指标研究的重要内容。

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[8]天津市推进义务教育均衡发展改革试点实施方案[EB/OL].http://www.tianjinwe.com/tianjin/tbbd/201012/t20101209_278 7016.html.

[9]孙刚.天津建立六项长效帮扶机制支援农村教师队伍建设[N].天津日报，2006-8-25.

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