公共图书馆治理主体设置模式之优化策略❋

金秋萍 苏建辉

(1．广西财经学院图书馆 广西南宁 530032;2．华南师范大学管理学院 广东广州 510631)

1 引言

公共图书馆的治理主体，是指对公共图书馆的事务进行决策、计划、组织、实施，为公共图书馆筹集经费以及对公共图书馆的服务进行统一管理的政府、团体(群体)或个人。公共图书馆的治理主体包括所有者主体、设置主体、管理主体以及实施主体等内容，这几个方面构成了公共图书馆治理主体的基本框架。所有者主体享有公共图书馆的所有权，对公共图书馆的各项事务，如:兴建图书馆、扩大图书馆规模、增加图书种类等享有最终决定权。设置主体，可以解读为投资建设该图书馆的主体，这种主体可以是当地政府，也可以是某一团体组织或个人。管理主体主要负责图书馆重大决策的制定以及对日常事务实施有效监督，保障图书馆朝着既定的轨道运营。实施主体主要负责将管理主体做出的决策付诸实践，促进图书馆各项事务有序、顺利进行。本文主要从宏观上探讨公共图书馆治理主体设置模式的选择，不涉及微观层面的实施主体。

2 公共图书馆设置主体的类型

公共图书馆设置主体的模式受很多外界因素的影响，如:国家历史文化传统、政治体制、社会经济发展状况等。由于各国存在较大差异，公共图书馆设置主体的设置模式也各不相同，其设置主体根据不同的标准可以分成不同的类型。

2．1 单级独立设置主体与联合设置主体

按照公共图书馆内政府参与的数量来分类，可以将公共图书馆的设置主体划分为单级独立设置主体和联合设置主体两种类型。所谓单级独立设置主体，是指某一地区只有一个独立的政府统一管理该地区公共图书馆的事务。这种类型的设置主体由于主体单一，可以避免机构冗余，而且在制定决策方面的效率也比较高，国内外很多国家都采用这种方法。我国单一制的政体决定了我国公共图书馆采取单级独立的设置主体模式。联合设置主体是指由两个及两个以上政府组成，共同协商、决定和管理公共图书馆事务的设置主体。联合设置主体有横向联合主体和纵向联合主体之分。纵向联合主体是指同一地区存在上下层级关系的政府之间形成的有责任分工的联合设置主体，澳大利亚国家公共图书馆的设置主体主要表现为纵向联合主体的特征，澳大利亚各州公共图书馆的各项事务都是由州政府和市政府共同管理，其责任也由州政府和市政府联合承担。横向联合主体是指不同地区的政府通过合同、协议等形式组成“多辖区联合政府”，共同管理所辖区域内公共图书馆的各项事务，美国威斯康星州图书馆的设置主体是典型的横向联合主体模式。

2．2 主要设置主体与支持性设置主体

从政府承担公共图书馆设置主体责任的程度来看，公共图书馆的设置主体类型主要存在两种情形。第一种情形是一国范围内，地方政府为公共图书馆的主要设置主体，而中央或省级政府是支持性的设置主体。出现此种情形的原因在于:地方政府直接对区域经济的发展承担主要的责任，公共图书馆属于公共服务领域，其发展的程度对区域经济的发展和人民科学文化素质的提高有重要的作用。地方政府与公共图书馆的发展密切相关，公共图书馆的建设经费、购书费用、设备投资等资金主要来自于地方政府的财政拨付，地方政府财政的倾斜力度直接影响着公共图书馆的发展前景。中央政府或者省级政府并不直接参与地区公共图书馆的建设和管理，只是从财政方面支援地方政府，例如:增加财政补贴用于公共图书馆的兴建和设施、设备的购买等。从这层意义上来说，地方政府是公共图书馆的主要责任主体，也即主要设置主体，而中央或省级政府是起辅助性的责任主体，即支持性主体。目前，大部分国家的公共图书馆都是采用地方政府为主、中央或省级政府为辅的设置主体模式。

还有一种情形是某一地区内，有多个地方政府共同管理区域公共图书馆，其中，对公共图书馆承担主要责任的主体为主要设置主体，其他负次要责任的主体为支持性设置主体。此种情形在我国长期存在并将继续存在，究其原因主要在于:多个地方政府共同管理区域公共图书馆，如果每个地方政府都承担相同的责任，按照责权对等的原则，那么每个政府享有的权利也是相同的。一旦图书馆遇到重大事件需要决策时，如果意见不统一，会影响图书馆办事效率，也有可能使图书馆错失发展的良好时机，不利于图书馆的长远发展。所以，必然存在一个承担主要责任的设置主体，而其他主体需要为图书馆提供必要的资源，协助主要设置主体管理和发展好公共图书馆。我国江苏无锡市的总分馆体系是此种情形的典型代表，市政府统一管理公共图书馆的各项事务，包括图书馆的人员编制安排，馆舍、设备、经费的筹集和使用，保障市图书馆在总分馆制实施运行过程中正常发挥龙头作用。作为对无锡市政府支持的回报，无锡市政府可以免费享有图书馆文献查找以及下载相关数据库资源的权利。在这一过程中，市政府统筹兼顾，在发展好本地经济的同时，兼顾当地科学文化，而基层政府则辅助市政府管理图书馆，在人力、物力、财力等方面支援公共图书馆的建设和发展。所以，无锡市政府是当地的主要设置主体，而基层政府是支持性设置主体。

2．3 法定设置主体与非法定设置主体

根据是否由法律赋予设置主体资格和责任来分，设置主体可分为法定设置主体和非法定设置主体。法定设置主体，是指政府履行管理公共图书馆的职责有明确的法律规定，法律明确规定政府必须做什么，以及有哪些一定是不能做的，如果逾越相关规定就会受到法律的制裁和惩罚。非法定设置主体是相对法定设置主体而言，法律条文没有明确政府的权利和责任，但是在长期管理公共图书馆的过程中有约定俗成的惯例和条款，如果政府没有遵守只会受到道德的谴责而不会受到法律的制裁。发达国家各类地方政府一般为公共图书馆的法定设置主体，而中央或省级政府为非法定设置主体。在我国，由于公共图书馆治理起步比较晚，发展程度还比较低下，其法治化程度也不高。截至目前，在我国大陆境内，中央以及各级地方政府均可视为非法定设置主体，只有十多个地方颁布了地方性图书馆法规或行政规章。

3 我国现行公共图书馆设置主体设置模式存在的弊端

在部分地方性法规或行政规章中，我们可以看到一些有关公共图书馆设置主体的条款。以广西为例，《广西壮族自治区公共图书馆管理办法(修订稿)》明确规定:“公共图书馆按照行政区域分级设置”。这一条款表明，符合条件的乡镇及以上的各县、各市都可以成为公共图书馆的设置主体。这样一来，设置主体的范围广泛，包含政府机构多，必然造成权利的分散、责权不能对等的局面，具体来说主要有以下三个方面的缺陷和不足:

3．1 设置主体责任缺失

我国法律明确规定“公共图书馆按照行政区域分级设置”，允许每一级政府可以只兴建和管理一个图书馆，这一规定会导致设置主体的责任缺失。比如:某一地区所辖区域广阔、人口众多，对公共图书馆的需求量大，可能需要兴建两三座图书馆，但是地方政府为了简化工作量，按照法律的最低要求，可能只兴建一座图书馆，而没有考虑这一座图书馆是否能满足该区域所有居民的需求。从这一点上说，只是为了兴建图书馆而建立图书馆的设置主体，其责任是有所缺失的，因为只建立一个独立建制的图书馆，很难实现建设公共图书馆的目的。建设公共图书馆是为了开发文献信息资源，为广大居民提供信息服务，传播科学文化知识，参与扫盲计划与实施，提高人民群众的科学素养与文化水平。而只负责建设一个图书馆的设置主体，其目的只在于任务本身和图书馆本身，而忽略了建设图书馆的真正意义在于传播科学文化知识，满足居民对科学文化知识的需求，促进社会主义精神文明和物质文明建设的发展。如果政府不能切实从辖区居民的实际需要出发，很容易造成公共图书馆设置主体的责任缺失，会导致公共图书馆的发展举步维艰。

3．2 设置主体形同虚设

“公共图书馆按照行政区域分级设置”的规定，允许符合条件的政府成为公共图书馆的设置主体，而没有考虑地方政府的实际能力，往往会导致设置主体形同虚设，不能真正发展和壮大公共图书馆的实力。为了促进公共图书馆后续发展，其设置主体必须具备一定的经费支付能力，保证公共图书馆的后续发展有源源不断的资金作支撑。如某一地方政府成为该地区公共图书馆的设置主体，但是由于缺乏经费，在图书馆的建设过程中必然会造成购书经费有限、图书馆运营经费不足、很难有效地为该地区居民提供图书馆服务，从而直接影响该地区的整体知识普及率和学术能力的提升。我国大部分地区，尤其是中西部经济欠发达地区的公共图书馆建设水平普遍较低，设施条件十分简陋，文献资源也相对匮乏，导致周边居民很难真正享受到公共图书馆的服务，这种情况下，其设置主体形同虚设。

3．3 设置主体能力分割

“公共图书馆按照行政区域分级设置”的规定，会导致政府纵向层级增加，则每一级的政府权力被稀释，各级政府的管理能力也随之分散。有人将我国公共图书馆设置主体的设置模式比喻为“套杯结构”。所谓“套杯结构”是指一个大水杯里放入许多个小水杯，由于水杯之间被杯壁阻隔，大水杯中的水就不能自由流动。〔1〕类似的，我国现有的所有图书馆都是一个相互独立的个体，各个图书馆之间基本没有交集，这样一来，图书资源的自由流动就受到阻碍。在这样一种体制下，即使各个政府拥有丰富的图书资源，也会由于“套杯结构”的存在，无法共享图书资源。这样看来，公共图书馆按照行政区域分级设置的规定，不仅会导致某些方面管理能力的缺失，同时由于整体能力有限，一方能力的缺失也必然导致另一方的能力过剩，这种能力分配的不平衡将无法发挥整体设置主体的集权优势，乃至无能为力的局面。

4 政策建议

鉴于我国现行的公共图书馆治理主体设置模式存在不足，难以形成现代意义上的法人治理结构，也很难实现传播科学文化知识，提高人民群众的科学素养与文化水平的公共图书馆治理目标。为了克服设置主体存在的缺陷，我们建议从以下几个方面加以改进。

4．1 在治理主体的权力分配上，应凸显所有者主体的功能与权力

合理协调利益相关者之间的权力贯穿于现代公共事务治理的整个过程，是现代公共事务治理的关键环节。公民作为公共事务的最重要的主体，在处理好公共事务方面，必须充分考虑最广大人民群众的利益，尤其要妥善处理政府权力与公民权利之间的平衡问题。〔2〕公共图书馆治理的目标是要为广大人民群众提供普遍均等的公共图书馆服务，提高广大人民群众的科学和文化知识水平，而从权利政治的角度来说就是要充分保障某一区域内居民获得图书馆服务的权利，图书馆发展的实质就是人民不断扩展和深化他们在图书馆公共事务上的民主权利的过程。〔3〕一定范围内的居民作为公共图书馆的所有者主体，对诸如“公共图书馆的设置、变更和撤销”这样的重大事件必须享有充分的参与权，也就是说公共图书馆的这些变动必须由当地居民一致决定通过，而不能仅仅由政府来决定。所以，在现有公共图书馆的法律或行政法规中应该明确公共图书馆重大事务的决策主体，并明确“民主方式”的实现形式，在公共图书馆治理主体的权力配置上，应该着重强调所有者主体的权力，认真贯彻落实“谁所有，谁主权”原则，从而从根本上保证政府治理公共图书馆事务的合法性。

4．2 在管理主体的设置上，应逐步推行理事会制

理事会制度最早起源于美国，1848年美国马萨诸塞州议会通过了一项法案，决定在波士顿市建立公共图书馆，并选举产生理事会，由理事会统一管理公共图书馆的各项事务。理事会制度强调内部营运机制改革，将公共服务取向与企业管理理念融合，能够更好地激发文化单位活力。西方发达国家实施图书馆理事会制，为我们实施理事会制提供了良好的借鉴。

目前，我国公共图书馆的设置主体与管理主体融为一体，建立了独立行使决策职能的管理主体。管理主体相比于其他形式的主体，在决策制定方面享有很高的决策权，决策效率也大大提高。为进一步完善我国法人治理结构和治理机制，有必要形成与之相匹配的决策、执行与监督相分离的内部法人治理结构。为此，本文建议，各级政府应立即出台有关图书馆理事会的政策以及相应的法律法规。图书馆理事会制度是当代西方文化艺术管理普遍采用的运作模式，是一种开放、民主、高效的管理方式，同时也体现了政府推动全社会参与公共图书馆管理的愿望。〔4〕实施图书馆理事会制度有利于增强图书馆的综合实力和制度创新能力，也有利于充分提供覆盖全社会的、普遍均等的公共图书馆服务，满足广大人民群众的需求。

4．3 在设置主体的配置上，应坚持责任与能力匹配原则

我国公共图书馆按照行政区域分级设置的规定，决定了相应的设置主体准入条件，即各级政府只要满足准入条件均可以成为公共图书馆的设置主体。我国社会主义国家的国体和政体决定了我国采取纵向层级管理的行政管理体制。一方面由于地区之间纵向的资源、信息、财政和物力的不同，每一层级的政府对公共图书馆实施的管理存在较大差异，从而形成各级设置主体之间纵向的不平衡;另一方面，处在同一层级上的设置主体，也可能由于所处地域不同、资源禀赋存在较大差异、经济发展水平不一，形成同级设置主体之间能力的横向不平衡。这种不平衡的继续发展必然导致“同责不同能”甚至“有责无能”的结果。针对这种横向不平衡，有必要提出解决措施，尽可能将“有责无能”的局面转化为“有责有能”。首先，各省(自治区或直辖市)政府应该依据本地区的经济发展水平合理确定公共图书馆的设置主体，提高公共图书馆设置主体的准入门槛，从源头上减少设置主体责任缺失的行为。根据经济发展水平来确定设置主体，考虑不同地区的实际情况，真正做到实事求是、具体问题具体分析。各个地区公共图书馆的共同发展，才能缩小横向发展的差距，才能从整体上提升我国公共图书馆的发展水平。其次，应该允许有条件的省(自治区或直辖市)组成联合设置主体形式，创新图书馆设置主体发展的新模式。这种“联合设置”可以是各地方政府之间的纵向联合，也可以是不同区域政府之间的横向联合。纵向联合有利于主要设置主体集中人力、财力、物力促进公共图书馆的长远发展，横向联合则有利于缩小同级政府之间的差距，促进政府管理水平的提高。〔5〕美国所谓的“多辖区联合政府”就是这种“横向联合”模式。所谓多辖区联合政府，就是多个地方政府依法共同组建公共图书馆主管部门，共同管理公共图书馆的各项事务，对图书馆各项事务承担主要责任，这一主管部门在法律上拥有“地方政府”的地位和权限。〔6〕对于我国，在没有现成法律依据和实践经验的情况下，如果允许有条件的地区模仿美国建立多辖区联合设置主体，其面临的困难不难想象，但从制度创新的长远角度考虑，还是有值得我们探索和研究之处。尤其是经济欠发达地区，组建联合设置主体可以发挥集中优势，促进地区之间资源的自由流动，从而实现资源的优化配置。

1．蒋永福．图书馆学通论．哈尔滨:黑龙江大学出版社，2009:221

2．俞可平．权利政治与公益政治．北京:社会科学文献出版社，2009:148

3．黄颖．图书馆治理的比较制度分析．北京:中国科学院文献情报中心，2004:145

4．澳大利亚新南威尔士图书馆法．﹝2010－01－27﹞．http://www．austlii．edu．au/au/legis/nsw/consol_act/1a193999/

5．邱冠华，于良芝，许晓霞．覆盖全社会的公共图书馆服务体系:模式、技术支撑与方案．北京:北京图书馆出版社，2008:202

6．美国威斯康星州图书馆法．﹝2011－02－27﹞．http://www．legis．state．wi．us/2005/data/acts/05Act420．pdf