对我国土壤污染防治立法的思考

王天琦

（甘肃政法学院 民商经济法学院，甘肃 兰州 730070）

土壤是人类赖以生存的物质基础，是任何一个国家最重要的自然资源之一。土壤质量状况不仅直接影响到农产品安全、食品安全和人体健康，而且关系到一国国土资源环境的安全和经济社会的可持续发展。土壤污染是指人类活动的废弃物通过不同的途径进入土壤，而进入土壤的污染物的数量和速度都超过了土壤的净化能力，从而使土壤中污染物的累积过程呈现强势状态，致使土壤的正常功能失调，导致土壤环境质量下降的现象。随着工业化的发展、城市化进程的深入，人类活动所产生的污染物进入土壤并积累到一定程度，使土壤质量恶化，土壤系统受到直接或间接的污染。土壤污染问题已成为影响我国可持续发展的环境问题之一，为了缓解严峻的土壤污染形势，我们必须加强土壤污染防治工作，其中最重要的环节就是在法律方面有所突破，而我国至今没有专门的土壤污染防治的专门法律，导致土壤污染防治工作无法可循。这就需要我们建立长期稳定的法律制度，使得土壤污染防治工作步入法制化、规范化的轨道。

一、我国土壤污染防治立法的必要性

（一）我国土壤污染形势严峻

目前我国土壤污染呈现出以下特点：土壤污染面积不断增加，且未得到有效控制；土壤污染类型呈多样化，既有重金属、农药、抗生素等污染，又有放射性、病原菌等污染类型；土壤污染负荷加大。由于重金属和难降解的有机污染物在土壤中的长期累积，致使中国局部地区的土壤污染负荷不断增大；据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。[1]土壤污染的加剧导致土壤中的有益菌大量减少，土壤质量下降，自净能力减弱，影响农作物的产量与品质，危害人体健康，甚至出现环境报复风险。土壤污染还会引发更严重的环境问题，被污染的土壤向环境输出物质、能量，又可引起大气、水的污染和生物多样性的破坏，进而威胁国家的生态安全。

（二）现行法律、法规无法实现土壤污染防治的实际需要

我国现行的法律规范中与土壤污染相关的主要有：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等。这些法律法规对土壤污染防治虽然起到了一定的积极作用，但其规定多是原则性、概括性和宣言性的，未涉及到土壤污染防治的各项具体法律制度。另外，土壤污染防治行政管理体制、土壤污染防治中的政府责任、公众参与、纠纷处理机制和法律责任等各项具体制度基本还是空白，这都将大大影响上述法律法规在实践中的操作。中国目前缺失的是土壤污染防治方面的基本法律制度或者主要法律制度，而这一问题是很难通过修改现行相关法律、法规来解决的，修改现行相关法律、法规，只能满足土壤污染防治某些方面的需要，不能满足其全部需要。因此，土壤污染防治需要整体、综合的法律保护对策。[2]并以此为基础来确定污染责任的承担、防治污染的规划以确保防治工作的有效、稳步开展。

（三）出台土壤污染防治法有利于公民广泛参与治理土壤污染

由于土壤污染具有隐蔽性、累积性和长期性，所以不易为人们所感知和察觉，导致公众缺乏治理土壤污染的积极性。颁布土壤污染防治法可以使人们重视土壤污染问题，明确保护土壤的权利和义务，增强土壤污染防治的意识，提高土壤污染防治的积极性。专项法律的出台有利于人们自觉遵守土壤污染防治的相关规定，积极参与到治理的具体工作当中。这在一定程度上减轻了防治工作的负担，为专项治理工作的展开奠定了群众基础和强有力的法律保障，加快了我国治理土壤污染的步伐。制定土壤污染防治法，不仅可以使我国土壤污染防治工作的法律手段得以增强，更可以提高或加强人们的土壤污染防治意识。[2]由此可见，改变土壤污染防治法的缺位现象，可以使公众参与土壤污染防治，改变土壤污染日益严重的现状，防止土壤污染进一步扩大的趋势。

二、现行与土壤污染防治相关法律的不足

当前已有较多的法律、法规对土壤污染的防治做了相关规定，但都是零星分散在不同的法律文件当中。面对亟需解决的土壤污染问题，出台专门的土壤污染防治立法已是大势所趋。我国目前现行的与土壤污染防治有关的法律法规主要存在的问题有：

（一）立法的层级较低

目前我国与土壤污染问题相关的法律主要规定散见于《中华人民共和国环境保护法》、《农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》之中。而大部分法规多见于部门法规和地方法规之中。[3]由此可见层级越高的法律关于土壤污染防治的规定反而越少，导致治理土壤污染缺乏强有力的法律支撑和保障。地方规定的相关政策也只是在当地适用，具有局限性，导致政策的效力受到限制。提高土壤污染防治立法的效力层级，可为土壤污染的治理确定原则和具体的操作制度，改变可操作性法律的缺失。加快治理步伐，解决土壤污染严重的难题，遏制土壤污染不断升级的局面。

（二）重复立法较多

我国在土壤污染治理方面存在多头管理，农业部、环保局、国土资源部、地矿部门“都管一点，又都不太管”，导致多家管理主体互相推诿或者争相管理的现象，不能对土壤污染防治起到积极的作用。在有关土壤污染防治的法律中，较多出现了原则性强而又缺乏可操作性的重复条文，主要表现为明确了土壤污染的现状但并没有提出具体的治污措施和行为规范，导致实践中的土壤污染防治只有原则性的理论支撑，缺乏具体的可供运用的制度，大量的重复立法实则为法律资源的浪费，而且具体执行时也会产生多部门之间的利益之争，各部门之间通常并无沟通，根据自身需要做出土壤污染防治相关规定而产生相互冲突现象。

（三）缺乏法律责任的规定

我国现有的与土壤污染防治的相关法律中，在法律责任的规定方面还是空白。实现土壤污染防治的重要保障之一就是法律责任的确定。若法律责任缺失就会导致土壤污染的责任主体不受任何约束，不用承担法律责任，免受相应的处罚和追究。这在一定程度上助长了土壤污染责任主体的不法行为，给治污工作带来重重困难。土壤污染的防治工作应该从源头抓起，确定相关责任主体的法律责任，例如，对危害后果的赔偿、修复和治理等责任。对于产生严重后果的责任主体则应该追究刑事责任。所以在土壤污染防治法律中，法律责任的确定成了必需。缺乏法律责任的规定使现行的污染防治法律规定显得苍白无力。[4]

（四）未规定公众参与机制

由于土壤污染具有较强的潜伏性、累积性和不易查觉性，导致公众对土壤污染问题的关注度并不高，相对于今年秋冬以来我国大部分地区频发的雾霾现象产生的极高公众关注度而言，日益严重的土壤污染问题却不为大多数人们察觉，并没有引起人们的高度关注和重视。在经济高速发展的同时，公众参与机制的缺失产生了更为严重的土壤污染问题。土壤污染涉及到人们的生活、生产的方方面面，不能使其脱离于公众的视野。因此在建立土壤污染的专门立法时，就应该确立和完善公众参与机制。[5]公众参与机制的确定会增加土壤污染防治的公众关注度，加大公众对治污工作的监督，提高公众保护土壤的意识。例如，农业活动在不影响农产品经济价值的前提下，应尽量减少农药、化肥以及农用地膜的使用量。

三、国外土壤污染防治立法对我国的启示

（一）美国的土壤污染防治法律制度

美国的土壤污染防治立法开始的较早，自20世纪30年代美国的“黑风暴”事件所引起的土壤污染对农业产生的危害开始，美国就着手土壤污染防治的立法工作，至现在美国已经形成了完整的土壤污染防治法律体系。1935年美国颁布了《土壤保护法》，1976年出台了《固体废物处置法》，主要控制固体废弃物对土壤造成的污染，1980年出台了《综合的环境反应、补偿和责任法》又称“超级基金法”，主要规定了要对包括厂房、设施、土地在内的不动产污染者、所有者和使用者要采用追溯既往的方式，确定了严格的无限连带责任。[6]1986年出台了《超级基金增补和再授权法案》，1997年美国环保局出台了《棕色地块法》。美国的这一系列有关土壤污染防治的立法对全美开展土壤污染的防治功不可没，为污染的治理和土壤的修复提拱了法律保障，并确定了严格的责任人追究制度，使土地的所有者和使用者的权利得到保护，他们成功的防治土壤污染的实践为我国土壤污染防治法的出台提供了借鉴。

（二）德国的土壤污染防治法律制度

1991年德国第一部州土壤保护立法在巴登-符滕堡州通过。[7]1998年通过了《联邦土壤保护法》。同年《联邦土壤保护与污染地条例》正式生效，这是土壤保护的重要举措，同年德国出台了《生物废弃物法令》，修订了《联邦建筑法》，囊括了土壤保护的相关法条。德国的土壤污染防治立法加大了土壤污染防治的力度，强调了循环利用土壤的思想，以及采取预防性的土壤保护措施。将防止对土壤产生新污染的预防性条例与对现有的土壤污染的处理条款置于同等重要的地位。德国对农用地的保护方面也有重要的法律规定，例如应该积极采取措施避免由于大量使用化肥造成污染物在土壤中的长期积累，为此分别测量所使用的化肥种类，避免污染物在土壤中的长期性积累。同时，德国政府对增强在国际范围内的土壤保护相关事宜的合作给予了高度的关注。比如，加强双边、多边之间的发展计划，推进与中欧、东欧国家的合作和集体会议的召开。加强土壤污染防治的国际合作有利于相互汲取成功的治污经验，为研发先进的治污技术创造了条件。

（三）日本的土壤污染防治法律制度

最早在保护土壤方面立法的国家当属日本，制定了一系列土壤污染防治的法律。1970年制定《农用地土壤污染防治法》，随后相继出台了一系列法律：1986年《市街地土壤污染暂定对策方针》，1989年修改《水质污浊防止法》，1991年出台《土壤污染环境标准》，1996年修订《水质污浊防止法》，2001年修订《土壤污染环境标准》。[7]日本针对不同领域出现的土壤环境问题而及时出台相应的土壤环境保护的法律。每部法律都有不同的侧重点，根据具体问题提出具体的、有针对性的，有效的实施细则和解决方案，而不是用笼统、抽象的原则概括之。注重预防污染，注重受污土壤的改良、修复提高土壤的自然功能，充分发挥政府、地方和公众的力量，得到足够的资金支持。[8]拓宽了解决污染问题的渠道，集中了广泛的人力、物力确保高效、及时的解决土壤污染问题、改善土壤环境，维护生态安全。

通过对上述国家土壤污染防治法律体系概貌的介绍，我们发现美国、德国和日本都已根据自身国情建立了有效的土壤保护法律制度，有的注重污染预防，有的重视污染地块的修复改良和再利用，但均强调在土壤污染防治过程中政府的责任、公众的参与以及注重各种资金、力量的充分利用。

四、我国土壤污染防治立法的构想

面对我国土壤污染日益严重的局面，结合现有的土壤污染防治的法律法规，借鉴国外发达国家土壤污染防治立法的成功经验，对不同区域应制定侧重点不同的法律，例如农业用地、工业用地、城市土壤等都应该规定不同的保护标准进行防护和治理。同时，专门立法还应当包括预防性的条款，以针对未来可能发生的土壤污染出台相应条款。有效解决土壤污染问题、改善土壤环境，维护生态安全。

（一）我国土壤污染防治立法的主要内容

土壤污染防治法应该是中国土壤污染防治领域里的“基本法律”，它规定的应当是土壤污染防治方面最主要或最基本的问题。这些问题包括：中国土壤污染防治活动的监督管理体制；土壤污染防治活动和土壤污染防治监督管理活动中各主体的基本权利和义务；土壤污染防治的基本法律原则和法律制度；防止土壤污染和对受污染土壤进行整治或修复的原则、基本要求或基本措施；土壤污染防治活动中所产生的纠纷的处理以及违反土壤污染防治法所应当承担的不良法律后果等。这部法律以预防和治理土壤污染，改善土壤环境，修复土壤的自然功能与生态功能，保证农产品安全，达到对土壤资源的永续利用为目的。[9]由于土壤污染的产生来自多方面，在出台专项土壤污染防治立法的同时应该修订、完善与土壤污染相关的水、大气、固体废弃物等方面的法律、法规，以此为基础形成科学、合理、完善的土壤污染防治体系。只有相关法律的密切配合才能顺利开展土壤污染的防治工作。[10]

（二）我国土壤污染防治的法律责任

依据“谁污染、谁治理”的原则，我国土壤污染防治法律应该明确严格的责任承担，加大对造成污染后果行为的处罚力度。确定、强化不同主体的法律责任。确定政府、企业、个人不同的责任承担。科学合理的责任划分是确保法律良好实施的前提。为此，应该规范土壤污染不同的法律责任，确定多元化的土壤污染法律责任的承担。

1.民事责任

土壤污染具有隐蔽性、累积性、滞后性等特点，传统的民事责任制度难以惩治土壤污染，所以应该根据土壤污染的特殊性，规定与之相适应的民事责任。将严格责任、连带责任、溯及责任适用于土壤污染的民事责任承担。[11]应该将“无过错责任原则”作为民事责任的归责原则，即只要客观上造成了土壤污染的后果，无论责任主体主观是否有污染的故意，都应当承担相应的民事责任，接受应有的处罚。这也是环境正义、环境公平的理论蕴涵之体现。《土壤污染防治法》应该确定土壤污染民事责任的承担方式，即应规定损害排除、损失赔偿和恢复环境这三种方式，来加大对土壤污染的治理力度。

2.行政责任

土壤污染的行政责任主要是针对行政主体与行政相对人来规定的。

（1）行政相对人应承担的行政责任。

当行政相对人违反法律规定，实施了破坏土壤环境的行为对土壤造成危害后果，尚未构成犯罪时就应该承担相应的行政责任，主要包括停止污染行为，以尽可能减少对土壤造成的损失；罚款，即行政相对人对造成的污染后果向土壤污染防治管理部门缴纳一定数额的金钱；行政拘留，即公安机关对产生土壤污染后果的行政相对人采取限制人身自由的处罚方式。

（2）行政主体的行政执法责任。

行政主体承担土壤污染防治的行政责任主要因为行政主体未履行相应的管理职责，或者行政主体滥用其行政权。行政主体承担的行政责任是由上级行政主管部门责令土地主管部门对相应主体做出行政处罚或直接给予行政处罚或行政处分；对于行政主体滥用职权的行为可予以撤销或赔偿损失。出于土壤污染防治工作的需要，以及规范国家工作人员的行政行为，土壤污染防治立法应该明确规定较严格、详尽的行政责任。

3.刑事责任

刑事责任的承担是最严厉的土壤污染责任形式。我国《刑法》并没有规定有关土壤污染的犯罪，但严峻的土壤污染形势必须规定“土壤污染罪”来遏制土壤犯罪，避免因土壤污染造成重大环境污染事故。在制定“土壤污染罪”的同时应该考虑到土壤污染具有累积性，需要较长时间才能得以显现的特点，必须考虑到该特性来科学合理地制定具体、详细的条文。对污染土壤造成严重后果的犯罪予以严惩，追究刑事责任。该项条文的出台有利于增强人们保护土壤的意识，规范使用土壤的行为，保证土壤作为经济发展所必备因素的自然价值之稳定、持久性。

（三）建立完善的土壤污染防治公众参与机制

公众参与机制的确立有助于激发公众参与治理土壤污染的积极性，肯定公众对土壤污染防治工作的贡献。公众参与环境保护也是公民的义务之所在，《土壤污染防治法》应该将公众参与予以制度化、法律化，从立法层面保障公民的环境权。明确公民参与土壤保护的具体义务，具体细化参与的形式、程序、激励机制和保障措施，将公众作为土壤污染防治的持续动力。可以借鉴英美法系中的公民起诉制度，规定任何公民个人、组织对污染土壤的行为以及政府管理部门疏于管理的行为都有权向法院直接提起诉讼。[6]

[1]先要查清家底——全国土壤现状调查情况综述[EB/OL]http://www.zhb.gov.cn/hjyw/200612/t20061228_98929.htm,2006-12-18.

[2]王树义.关于制定中华人民共和国土壤污染防治法的几点思考[J].法学评论,2008,(3).

[3]汪再祥.中国土壤污染防治立法述评[J].法学评论,2008,(3).[4]石莉颖.论我国土壤污染防治法律制度的构建[D].华东政法大学硕士学位论文,2008.

[5]鄢建凯.论我国土壤污染防治法律制度的完善[D].郑州大学硕士学位论文,2010.

[6]黄勇.我国土壤污染防治的立法研究[D].中国地质大学硕士学位论文,2010.

[7]蔡守秋,李建勋.土壤污染防治法论纲[J].河南省政法管理干部学院学报,2008,(3).

[8]王飞.国外土壤污染防治法律制度对我国的启示[J].平顶山工学院学报,2003,17(1).

[9]王树义.中国土壤污染防治立法问题探讨[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=51954,2011-01-19

[10]罗吉.我国土壤污染防治立法研究[J].现代法学,2007,(11).

[11]李秀杰.我国土壤污染防治立法研究[D].东北林业大学硕士学位论文,2010.