试谈如何保障进城农民的合法土地权益

□郭利民 钱伟明 李静

按照中央城镇化工作会议要求，当前要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。日前，省政府印发《河南省新型城镇化规划 (2014～2020年）》，提出要强化“一基本两牵动”（产业为基、就业为本，住房牵动和学校牵动），推进农业转移人口进得来、落得住、转得出。如何从土地制度改革入手，维护进城农民的合法土地权益，解决好“三个一亿人”中的一亿农业转移人口落户城镇问题，有待我们深入研究和探索。

一、农村“三块地”的本质内涵

通过对进城农民的来源分析，我们认为进城农民主要包括因地方政府征收土地而进城的失地农民和因主观意愿而转移到非农产业的进城务工农民两类。本文研究对象为后者。

农民财产权益包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，基于与此相关的农村“三块地”（承包地、集体经营性建设用地、宅基地）的土地制度改革已拉开序幕，旨在让土地权益释放红利，为广大农民带来实惠。要保障进城农民的合法土地权益，就要深刻理解农村“三块地”的本质内涵和研究意义。

（一）承包地

承包地指农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。始于20世纪80年代初的农村土地家庭承包制，是农村的基本经营制度，这一土地使用制度以土地所有权与使用权相分离为基本特征，保证了土地权利的实现，解放和增强了农村社会活力，极大释放了农业生产潜力。

（二）集体经营性建设用地

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，如过去的乡镇企业用地。工业、商业等经营性集体建设用地入市流转，不仅可以发挥市场配置土地资源的基础性作用，更重要的是可以在符合规划和用途管制前提下赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权能，逐步构建与国有建设用地权利体系一致、权能内容相当的集体土地产权制度。

（三）宅基地

农村宅基地是指农村居民个人取得合法手续用以建造住宅的土地，包括房屋、厨房和院落用地。宅基地使用权是基于农村集体经济组织成员身份而取得的法定福利。现行农村宅基地制度存在的问题日益突出。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出要改革完善宅基地制度，保障农户宅基地用益物权，这为改革实践打开了更加广阔的空间。

从农村“三块地”入手，切实保护进城务工农民的土地权益，是实现资源集约利用、经济社会可持续发展的重要途径，是增加农民财产性收入、让农民分享现代化成果的根本保障，是建立统一的城乡建设用地市场的内在要求，对于稳妥推进农村土地管理制度改革，让农民成为土地的真正主人具有重要的参考价值和借鉴意义。

二、在保护进城农民合法土地权益中存在的突出问题

（一）土地流转机制有待健全

一是农民意愿不尽统一，增加了流转难度。由于就业不充分，非农收入不稳定，社会保障缺失，农民对土地流转顾虑重重。二是配套政策缺失，影响了流转活力。三是经营融资困难，对种粮大户、高效农业业主在信贷支持、项目建设等方面缺乏优惠政策，制约了规模经营大户的进一步发展。

（二）集体经营性建设用地入市有待加强引导和规范

作为国家试点城市之一，安阳市长期以来在集体建设用地流转方面不断实践和探索，为全省开展此项工作积累了宝贵经验。在当前法律体系下，集体建设用地流转仅限于在本集体经济组织内，决定了集体土地抵押权难以实现，流转后的农村集体建设用地土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现和保护，无法为人地挂钩等工作的开展提供有效的融资平台。因此，需要在完善顶层设计的前提下，从国家层面尽快出台《集体经营性建设用地流转办法》，对集体经营性建设用地入市流转的范围、方式、程序、收益分配等关键环节予以明确。

（三）宅基地管理制度滞后

当前，农村宅基地管理制度主要存在以下问题：一是部分农村住宅建设缺乏统一的村镇规划，整体布局杂乱无序，既影响了村容村貌，又浪费了大量土地。二是在宅基地管理上节约集约用地水平不高，导致粗放利用，存在一户多宅、超标占地的情况。三是未形成有效的宅基地退出机制，大量农民工进城打工，造成众多闲置宅基地的出现和蔓延，形成了“人走地留”“人地分离”的局面，“空心村”现象不同程度地存在。据统计，安阳市2005年到2012年农村人口从351.34万降至292.63万，减少16.7%，而农村居民点面积从103.45万亩增至122.79万亩，增长18.69%，总体呈现人减地增的趋势。

三、关于更好保护进城农民合法土地权益的几点建议

保障进城农民的合法土地权益是土地制度改革的核心。我们要以中央明确的改革方向为指导，统一认识，因势利导，积极探索，稳妥推进。建议按照以保留为前提、以流转为动力、以抵押为补充、以退出为激励的思路，切实保障进城务工农民的土地权益，消除农民进城的后顾之忧，增强进城务工农民向城镇转移的动力。

（一）以保留为前提，维护进城农民的生存底线

由于社会保障制度不健全、非农就业收入不稳定等原因，农民工将土地作为社会保障的载体和化解风险的工具。土地权益具有的社会保障性为进城农民提供了由城镇退回农村的安全阀门，这是必须考虑的国情约束，只有“稳制”，方能“活田”。因此，要保留进城农民土地承包经营权和宅基地使用权不变，保证进城转户农民不因户籍变化影响其对农村集体经济组织资产的所有权和收益权。保护“三权”首要在于确权。要在不改变集体所有制的基础上积极推进农村土地承包经营权和宅基地使用权确权登记发证工作，依法确认和保障农民的土地物权，确定农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，最终形成产权明晰、权能明确、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，让进城农民吃下一颗“定心丸”。

（二）以流转为动力，使农民分享土地增值收益

土地流转逐渐成为我国进一步释放农村生产力以及提高农民收入水平的重要途径。要将农民市民化与土地流转相结合，通过引入市场机制对土地资源进行合理优化配置。

对于土地承包经营权，要坚持和完善农村基本经营制度，按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励和支持在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转。土地经营规模要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要进一步创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，通过信托、抵押等方式将其与金融创新捆绑在一起，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。要大力开展土地整治，调整土地结构和布局，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境，最大限度地发挥土地价值潜力。

对于农村集体经营性建设用地，要在符合规划和用途管制的前提下，积极推进与国有土地同等入市、同权同价，将集体财产评估折股，量化到人，保障进城农民的集体经济收益分配权和处置权。建议在对相关法律规定予以修改完善之前，充分利用现行法律空间，以存量集体建设用地再开发和农村土地综合整治按规划实施后形成的集体经营性建设用地为重点，先行开展流转试点，重点探索流转交易管理制度和增值收益分配机制，为适时扩大流转范围积累经验。

在适时推进农村土地流转的过程中，要逐步搭建农村土地资产处置市场交易平台，加快建立集体土地价格体系，并建立健全土地价值评估、产权收储、流转担保、纠纷调处机制和交易信息服务平台。可考虑成立专门负责农村土地经营管理的机构，科学运营管理进城农民的土地资产，让价格杠杆和补偿兑现的信誉保障相结合，吸引更多进城农民流转土地资产的需求由“潜在”向“有效”转化，实现农民土地资产的保值增值。

（三）以抵押为补充，保障农民土地财产用益物权

长期以来，农民对于承包地和宅基地处分权的缺失，使这两项农村土地资产被称为“沉睡的资本”。对于进城农民而言，其与现有的承包地和宅基地已处于半分离的状态，同时，其在城市的生活和创业都需要付出一定成本，可能面临更多资金困难。《决定》有条件地赋予农民承包经营权和农民住房财产权的抵押、担保权能，在此制度设计中，进城农民将成为一个很大的受益群体。下一步需要在明晰农村土地产权归属和权责的基础上，明确抵押条件和风险防范机制，完善农地和农房价格评估。在农民住房财产权抵押担保的问题上，要认真考虑宅基地使用权基于集体经济组织成员权的特点和宅基地的保障性与福利性，稳妥开展试点进行探索，确保农民的基本居住权和长远生计。

（四）以退出为激励，促进农村土地资源高效合理利用

要强化政府对于宅基地退出的公共服务力度和监管力度，探索建立宅基地腾退补偿激励机制，鼓励和引导宅基地自愿有偿退出。既要充分尊重进城农民的意愿，又要确保其在退出宅基地前已获得稳定的住房保障，避免导致进城农民流离失所。

对于按照新农村建设规划退出宅基地的农民，要重点依托乡（镇）政府所在地或中心村进行异地集中安置，其退出的宅基地可利用人地挂钩政策复垦为耕地，作为节余建设用地指标上市交易。对在城镇长期工作和生活、自愿退出农村宅基地的进城农民，将其纳入城镇住房保障体系，采取宅基地退出与城市住房问题解决相结合的机制，即在给予进城农民退出宅基地及其附属建筑合理补偿的基础上，赋予其在申请保障性住房时享有优先申购权，或将宅基地退出的资本化收益直补农民，作为农民在城镇购房的补贴。

以上补偿资金可从土地出让收益或节余建设用地指标收益中支付，这需要完善土地增值收益分配机制，建立配套的指标收益返还和分配使用制度。对于一户多宅、面积超标的情况，要探索建立宅基地有偿使用制度，或对超占面积按低于正常的标准进行补偿或奖励。

总之，当前城镇化的最重要之处并不在于给GDP增加多少个百分点，而在于以进城农民为突破口，打破城乡二元结构的制度壁垒。如何发挥土地作为农民财产权利的核心作用，让广大农民平等地参与现代化进程，这需要顶层制度的设计和各种政策措施的逐步完善。