违法占地适用裁量标准引发的争议

□阴国利

案 例

2014年6月，甲村未经批准擅自占用本村集体土地6800平方米建仓库，其中空闲地5000平方米，一般耕地1800平方米。国土部门发现后，多次进行制止，并下达了责令停止违法行为通知书，但该村屡停屡建。2014年7月，依照《国土资源行政处罚办法》的相关规定，国土部门正式批准立案。

在分析该案时，大家一致认为甲村的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十条的规定。根据该规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还须依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。对甲村的非法占地行为，应当依据《土地管理法》第七十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条，参照《河南省〈土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》（以下简称为《裁量标准》）第五条的规定处理。但由于《裁量标准》第五条是在将非法占地行为分为轻微、一般、严重和特别严重四种情节，将非法占用的土地分为基本农田、一般耕地和其他土地三种土地类别的基础上，采取以非法占用不同类别土地的面积大小划定违法情节的方式，分别规定了四种情节下占用不同类别土地的面积范围，以及各种情节下占用不同类别土地的罚款标准范围。而本案中，甲村非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地两个土地类别，因此在适用《裁量标准》第五条的具体问题上，产生了不同意见。

分 析

第一种意见认为，甲村非法占地涉及《裁量标准》第五条规定的一般耕地和其他土地两个土地类别，应根据占用不同类别土地的面积大小分别判定违法情节，并根据判定的情节，对照相应情节下的处罚标准范围，分别计处罚款，两项合计为罚款总额。

第二种意见认为，由于甲村在非法占地过程中屡禁不止，依据《裁量标准》第五条的规定，应从重处罚，将其行为统一判定为一般违法行为，按一般违法行为的罚款标准范围分别计处罚款，两项合计为罚款总额。

第三种意见认为，甲村非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地两个土地类别是事实，但从占地总面积上看，即使非法占用6800平方米土地全为空闲地，对照《裁量标准》第五条的规定，也应判定为严重违法行为。因此，非法占用的空闲地应按严重违法行为情节下的处罚标准范围计处罚款；但非法占用的一般耕地，由于占用耕地的罚款标准已高于占用其他土地的罚款标准，所以应按轻微违法行为下的处罚标准范围计处罚款，两项合计为罚款总额。

笔者认为，正确适用《裁量标准》是避免不当行使自由裁量权的有效手段，是实现行政处罚公平、公正的必然要求，必须给予高度重视。本案中，甲村未经批准擅自占用本村集体土地建仓库，属非法占地行为。对照《裁量标准》第五条的规定，由于甲村非法占地总面积为6800平方米，在规定的严重违法行为占用其他土地6667平方米以上、20000平方米以下的标准范围之内，且非法占用耕地较非法占用其他土地的严重性不言而喻，因此应将其非法占地行为判定为严重违法行为，不能因其非法占用的土地涉及两个不同土地类别，而将同一违法主体的同一违法行为割裂开来，判定为两种违法情节。在此前提下，按照严重违法行为情节下占用一般耕地和占用其他土地的处罚标准范围，分别计处罚款，合计罚款总额。即按15元以上18元以下的标准计处1800平方米耕地的罚款，按5元以上8元以下的标准计处5000平方米空闲地的罚款；两项合计为罚款总额较为恰当。