新县山区土地开发整理的实践与探索

□黄成高

新县位于河南省最南端，地处大别山腹地，鄂豫皖三省结合部，跨长江、淮河两大水系，面积1612平方千米，人口36万。自然特点是“七山一水一分田，一分道路和庄园”，人均耕地只有0.7亩。自2001年新县成功争取第一个国家级重点土地整理项目以来，13年间投资3亿余元，先后实施了土地整理项目60个，其中国家级土地整理项目3个，省级土地整理项目3个，易地补充耕地项目54个，开发整理土地近9万亩，新增耕地3.2万余亩，连续13年实现了全县耕地占补平衡有余。该县土地整理工作经历“探索—积累—创新”的历程，逐步探索出了“因地制宜、突出特色、保护生态、良性循环”的山区土地整理模式。

一、主要做法

（一）严把项目立项关。新县是丘陵、半丘陵地区，在项目立项上，坚持宜林则林、宜园则园、宜耕则耕的原则，主要把握三个环节。

1.科学踏勘选址。在项目选址上，依山就势，以流域和水系为基础，将坡度在25度以下、地质条件稳定、土壤适合农作物生长的作为限制性条件。对自然条件较好、基础设施较完备、实施难度较小、增产潜力较大的区域，优先考虑。同时，每个项目前期选址论证召开群众会议20余次，充分尊重当地群众的意见。

2.严格立项条件。结合新县实际，制定了土地开发整理立项的7个条件：（1）最大自然坡度小于25度；（2）项目位于城镇建设规划圈外；（3）土地整理项目优先安排在基本农田保护区；（4）具备一般交通条件和水利保障条件；（5）土层厚度50厘米以上，并具备30厘米以上耕作层覆盖来源；（6）土壤石砾含量小于15%，无工业废水、废渣等污染源，适宜农作物生长；（7）能保证土地开发整理工作得到落实。

3.重视项目论证。新县成立了土地开发整理项目论证专家组，建立土地开发整理项目专家库，涵盖农、林、水等多个部门，每次项目论证时都组织农、林、水等部门的工程师为项目的规划设计的可行性进行“会诊”，“会诊”通过后，进行项目立项批复。

（二）严把项目规划关。在项目规划上，围绕县域社会经济发展近期规划和年度发展计划，突出区域发展重点，坚持统筹规划、分期分批建设的原则，确保项目规划的前瞻性和科学性。

1.以民意为基础，做好权属协调。对土地开发整理涉及村民的自留地、自留山等多项权利的，要坚持事先弄清楚，事后准确合理地划分。为解决因权属问题而可能引发的权属纠纷，实行三级权属管理制，由项目所在乡主要负责人主抓项目区权属协调，专人负责土地丈量、登记造册。对涉及行政村的由村干部配合指界；对涉及面积的，由村民组长协助土地丈量工作，并配合搞好土地权属协调和整理后土地重新分配，确保项目区权属调整及时到位。

2.以科学为准则，做好项目规划。在土地整理项目规划中，以土地详查资料、年度变更资料和实地踏勘为依据，邀请省市县农业、林业、水利、环保等方面专家，认真分析土地利用现状，坚持科学规划的思路，坚持“什么形式有利于开发，什么形式能发挥土地的最大效益，就向什么方向整理”的观念。编制项目规划前，在走访群众、综合调研的基础上，科学选定项目区，通过实地踏勘，对整个项目区范围进行详细勘测，对路、沟、渠的配置进行反复讨论，确保规划的科学性和合理性。

3.以持续为方向，做好三个结合。一是与土地利用总体规划结合。根据土地利用总体规划确定土地整理目标，同时结合土地利用总体规划的实施作相应的调整，确保土地整理项目建设与土地利用总体规划确定的土地利用方向和用途保持一致。二是与农业产业发展规划相结合。根据资源、生产力布局，确定土地整理的重点区域。探讨发展高效农业的方式和方法，大力调整种植结构，发展特色、高效农业，促使农业增产、农民增收。三是与新农村建设规划相结合。按照新农村建设的目标和要求，科学制订项目区居民点建设规划，实行田、水、路、林、村的综合治理，改善农民的生活环境和生活条件。

（三）严把项目实施关。在抓项目实施中，从招投标开始，每个过程都按照严格的要求，抓细、抓实。

1.严格项目招投标。一是严格招标方案的审查关。在项目实施前，委托有资质的招标代理公司对项目工程和监理进行招标。招标代理公司首先编制招标实施方案，报市级国土部门审批；招标方案审批通过后，在中国招标采购网上发布招标公告，进行公开招标。二是严格招标单位的资格审查关。在投标人购买标书时要严格进行资格审查，对列入投标黑名单的施工单位，取消其投标资格；对具有3年以上土地开发整理项目施工经验，且信誉良好的施工单位，在项目评标时优先考虑。三是严格项目评标关。在项目的评标过程中，由监督单位对评标的全过程进行监督，评标专家组严格按照招标文件要求公开、公正、公平地进行项目评标。明确中标办法，以最低价中标，对弄虚作假或采取欺骗手段骗取中标的，一经查实，将取消其中标资格，没收其投标保证金。

2.认真组织实施。一是严把施工机械和原材料进场关。凡投入工程的施工机械，必须有出场合格证；凡用于项目工程的主要原材料（如钢筋、水泥）必须出具出厂合格证和产品的检验报告；凡用于项目工程的辅助材料（如砂粒、石子）必须出具产品的检验报告。二是严把项目工序关。在项目实施中，每道工序的施工，严格执行“三检”（施工单位自检—业主单位复检—监理单位终检），上一道工序“三检”合格后，方可进行下一道工序的施工。三是严把监督关。在施工过程中，县国土部门和监理公司派驻工程质量员跟踪监督，组织定期或不定期的巡回检查，发现问题及时整改。同时，引入社会监督机制，定期向群众通报项目区塘、堰、坝、沟、渠和生产路等工程建设标准，公布工程质量监督举报电话，并邀请懂工程的群众参与工程监督。四是严把结算关。施工单位于每月8号编制上月完成的工程量，报监理部门审查，监理部门根据项目实施的实际进度，进行核准项目工程量，报项目承担单位核准后，送财政部门审批，符合要求方给予拨款。五是严把验收关。严格执行项目验收程序，项目完成后，施工单位先行组织自验，业主单位初验，报市国土局验收，省国土资源厅终验。

3.创新施工方法。在项目实施中，针对丘陵、旱地整理面积大，坡改梯工程建设任务重的实际情况，在施工中克服地形复杂、施工难度大等困难，全程使用挖掘机、推土机、平整机等平整台地、增厚土层，较早地在丘陵地区土地整理施工中采用先进技术。坡改梯护坡工程实行六棱形空心预制件护坡；田埂硬化防渗工程，实行混凝土和砖砌防渗相结合。

4.规范资金管理。严格按照土地开发整理项目资金管理办法和财务管理制度，新县设立了项目专项资金专户，建立了中心总账、分类账、现金账、银行往来账等账目，严格按预算用途列支。所有项目资金按工程进度计划监督使用拨付。资金拨付实行先申请后审批再拨付，从而形成了一整套项目建设资金管理制度，有效防止了资金“跑、冒、滴、漏”，提高了资金管理透明度和使用效率，切实保证了项目资金专款专用。

（四）严把项目管护关。新县从建章立制入手，建立和完善了《项目管护责任制度》《项目区耕地保护责任制度》《项目工程管护制度》《日常监管制度》等制度，层层分解管护责任，项目法人与项目所在乡镇政府签订土地整理工程移交和管护协议书，乡镇政府与村、村与管护责任人签订管护责任书，明确巡查时间和管护要求，实行“片警式管理”，落实长效管护措施。制作管护公示牌，将管护工程的名称、位置、长度、管护责任人、举报电话等对外进行公示，接受社会监督。

二、主要成效

（一）改善了项目区农业生产和生态条件。近年来，新县在实施土地整理中，共新修排水沟156千米、涵洞128座、生产桥96座、灌渠27千米、大塘159口、拦水堰坝25座、提灌站6座，安装变压器5台，新修田间道路123千米、生产路227千米，相当于土地开发整理前16年农业基础设施建设总和，极大改善了农业生产条件。

（二）促进了农村经济发展和农民增收。土地整理项目实施，使全县51000多亩“四荒地”变成了耕地，22000多亩望天田、低产田和坡地变成了良田沃土，项目区人均增加耕地0.2亩。项目区耕地每亩可增产100～150公斤、效益可增300～400元，带动返乡农民8000多人就业，农民人均收益增加964元。

（三）带动了土地流转和特色产业发展。土地整理项目实施，使全县 4600余块小田变大田，便于机械耕作，促进农业规模化耕作，加快了土地流转，推动土地向经营大户集中，同时吸引大批投资者前来投资兴业，建立了特色产业基地20余处，发展农民专业合作社10余家，发展地膜花生、茶叶、大棚蔬菜、蘑菇等特色种植10多种，面积达7800余亩，培育了一大批特色产业。

三、几点体会

（一）坚强的组织领导，是推进项目实施的重要保证。土地开发整理项目的实施，关系到国家有关法规政策的落实，涉及到农民的切身利益，要以法规政策为依据，以规范操作为手段，以工程建设的质量为核心，以农民满意为目标，需要集聚县、乡镇政府、村级组织、农民四方合力，共同推进。在工作思路上实行“政策引导、政府推动、部门协作、村级支持、农民参与”，在工作方法上要利用好、宣传好有关法规政策，调动村级组织和农民的积极性。

（二）充分尊重农民意愿，是实施好土地整理工程的坚实基础。要始终把群众高兴不高兴，满意不满意作为实施项目重要标准，在土地开发整理项目的选址、规划设计、土地权属调整、各类补偿、工程建设和管护等环节中都充分征求当地村级组织和农民的意见，集聚民力、吸纳民智，真正打造“人民满意工程”。

（三）完善的监管机制，是推进项目实施的关键因素。土地开发整理项目的实施离不开有效的监管，要推行“阳光工程”，项目实施的每个环节要公开、公正、透明，接受人民群众的监督。落实好各项管理制度，把握好项目工程招投标、工程建设和资金拨付使用等关键环节，要坚持原则，不失职、不违规，把项目真正建成精品工程。