违法占地如何裁量引争议

□ 张涛 王静

案 例

2014年5月，某市盛世铭达建材有限公司未经依法批准擅自占用与公司相邻的某村集体土地扩建二期工程，该宗地所占用21100平方米（合31.65亩）的土地中，有18967平方米占地类型为空闲地；2133平方米占地类型为一般耕地。国土部门发现后，多次进行制止，并下达了责令停止违法行为通知书，但该公司屡停屡建。2014年6月，依照《国土资源行政处罚办法》的相关规定，国土部门正式批准立案。

在分析该案时，大家一致认为该公司未经依法批准擅自占用某村集体土地扩建二期工程行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属未经批准、非法占地行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条和河南省国土资源厅下发的《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》（以下简称为《裁量标准》）规定，裁定该公司占用耕地的违法行为系一般违法行为，占用建设用地的违法行为系严重违法行为，并作出如下处理意见：1.责令退还非法占用的土地；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.耕地按每平方米15元的标准处以罚款，罚款合计31995元；其他土地按每平方米8元的标准处以罚款，罚款合计151736元；两项共计183731元。

《裁量标准》在第五条第二款的规定中将非法占地行为分为轻微、一般、严重和特别严重四种情节，将非法占用的土地分为基本农田、一般耕地和其他土地三种土地类别的基础上，采取以非法占用不同类别土地的面积大小划定违法情节的方式，分别规定了四种情节下占用不同类别土地的面积范围，以及各种情节下占用不同类别土地的罚款标准范围。而本案中，盛世铭达建材有限公司非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地两个土地类别，因此在适用《裁量标准》第五条的具体问题上，产生了不同意见。

分 析

第一种意见认为：该公司非法占用耕地2133平方米属于一般违法行为、非法占用建设用地18967平方米属于严重违法行为，涉及《裁量标准》第五条规定的一般耕地和其他土地两个土地类别，应根据占用不同类别土地的面积大小分别判定违法情节，并根据判定的情节，对照相应情节下的处罚标准范围，分别计处罚款。即非法占用耕地2133平方米属于一般违法行为，应按每平方米10!15元罚款额的标准计处罚款；非法占用建设用地18967平方米属于严重违法行为，应按每平方米5!8元罚款额的标准计处罚款；两项合计为罚款总额。

第二种意见认为：对照《裁量标准》第五条的规定，该公司非法占用土地总面积21100平方米，依据裁量标准非法占用其他土地20000平方米，属于特别严重违法行为，处8!10元罚款。本案中违法占用空闲地面积虽未达到20000平方米，但总占地面积显然超出20000平方米，所以，应按特别严重违法行为处理，即非法占用空闲地18967平方米罚款额8!10元，非法占用耕地2133平方米罚款额10!15元；两项合计为罚款总额。

第三种意见认为：该公司非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地两个土地类别是事实，但从占地总面积上看，即使非法占用21100平方米土地全为空闲地，对照《裁量标准》第五条的规定，也应判定为特别严重违法行为，处8!10元罚款。本案中违法占用建设用地面积、耕地分别占总面积的90%和10%，总占地面积也超出20000平方米，因此，空闲地应按特别严重违法行为处理，罚款额8!10元；违法占用耕地2133平方米依据《裁量标准》，罚款额18!20元；两项合计为罚款总额。

笔者认为，正确适用《裁量标准》是避免不当行使自由裁量权的有效手段，是实现行政处罚公平、公正的必然要求，必须给予高度重视。本案中，该公司未经依法批准擅自占用本村集体土地扩建厂房，属非法占地行为。对照《裁量标准》第五条的规定，由于该公司非法占地总面积为21100平方米，在规定的特别严重违法行为的标准范围之内，因此应将其非法占地行为判定为特别严重违法行为，不能因其非法占用的土地涉及两个不同土地类别，而将同一违法主体的同一违法行为割裂开来，判定为两种违法情节。在此前提下，按照特别严重违法行为情节下占用一般耕地和占用其他土地的处罚标准范围，分别计处罚款，合计两项罚款为罚款总额较为恰当。 （作者单位：焦作市国土资源局）