平舆县开展人地挂钩改革调查

□朱建修

河南省平舆县依据省人地挂钩试点“3+15”整体部署，紧密联系县域实际，按照“人向城镇和新型农村社区集中、地向种粮食大户流转、钱从整理复耕指标交易中挖掘”的工作思路，以土地综合整治为主线，以建新拆旧同步实施和旧村庄整理复垦为重点，以推进新型农村社区建设、空心村整治和农民退宅进城为载体，县乡村三级联动，推进人地挂钩试点工作，先后创出“慎重选择—精定菜单—反哺吸引—合力齐推—机制保证”工作“五步法”，有效破解了“人难进城”“地难流转”“钱难筹措”等瓶颈制约，蹚出了一条“四化”统筹发展的新路子。目前，全县25个试点项目中，拆迁旧房3100户，整体搬迁7个自然村，整理复垦耕地3500亩。2013年，为省提供建设用地交易指标1009亩，取得1.57亿元反哺资金收益。自试点以来，所在两个项目乡镇城镇化率提高了2.7个百分点，至2016年可转移农业人口3.75万人，推进城镇化提高15.8个百分点。平舆县之所以取得这样成绩，是因为采取了以下做法：

一、强化领导，明确职责，政府主导把方向。县委、县政府把人地挂钩试点作为促进经济社会发展的重要平台、推动“四化”协调发展的重要抓手和联系群众、改善民生的重要途径，列入党委领导主要议事日程。一是领导亲力亲为。县委书记王兆军、县长张怀德多次深入乡村实地调研，研究制定相关政策，协调解决工作推进中的难题，并及时召开高规格土地综合整治人地挂钩动员部署会，对工作进行安排部署。每月召开一次工作推进会，查找问题，研究措施。四大班子领导分包项目乡镇，县挂钩办、国土局负责人和乡镇党委书记、乡镇长到分包试点村驻点办公，工期倒排，强力推进。二是组建办事机构。成立了以县长任组长的人地挂钩工作领导小组，从国土、财政、农业、水利等部门抽调12名同志成立专门办公室，分管副县长兼任办公室主任，并配备了车辆和专项经费。各项目乡镇也成立了相应的领导机构，制订了实施方案，党政“一把手”靠前指挥，分管领导具体抓。三是严明各级责任。明确乡镇是实施土地综合整治和人地挂钩的工作主体，政府“一把手”是第一责任人。县政府与各乡镇政府签订了责任书，区分核定了年度工作任务和各自职责。政府各部门积极参与，依据分工职责齐力推进，在全县形成了“政府牵头组织、乡镇具体实施、部门主动配合”的工作格局。

二、以人为本，群众至上，充分调动积极性。改革的成败关键在人，在于能否充分调动广大群众参与的积极性、创造性。平舆县委、县政府在人地挂钩工作推进的实践中，始终坚持以人为本，把“群众赞成不赞成，支持不支持，满意不满意”当作工作推动的“试金石”。一是广泛宣传发动，充分保证农民的知情权。利用广播、电视、报纸、会议、标语横幅、致农民朋友一封信和组织群众代表到已经完成整治任务的项目区现场参观等多种形式，宣传项目实施后对发展农村经济、增加农民收入、改善生产生活条件的重大意义，把拆迁奖补的标准、土地复垦权属归属、土地收益互利等群众关心关注的政策和盘托出，不折不扣地传达给农民，让农民群众了解政策、知晓权利，自愿配合工作。二是主动听取意见，确保农民的参与权、监督权。从项目区的选择、拆迁奖补方案的制订、新居民点的规划的选址到复垦工程招投标等，都事先广泛征求群众意见和建议，吸纳群众参政议政。对村民关注的拆迁奖补问题，实行墙上公布，进行阳光操作，公开公正接受群众监督。三是尊重群众意愿，保障农民的自由选择权。在拆迁安置中，政府根据群众意愿开出多份“套餐菜单”，供群众自主“点餐”。比如，对零星拆迁的居民户采取在规划保留村内安置；对靠近集镇的项目区拆迁户，给予优惠政策，引导他们向集镇集中；对成片拆迁的村庄，规划建设新居民点进行安置。拆迁也充分听取群众的意见，根据实际情况，实行“一乡一策，一村一策”，直至群众满意。四是驱动反哺吸引，切实保证农民的受益权。政府坚持取之于民，用之于民，用所得收益反哺项目升级，实施滚动发展。农户一旦与政府签订拆迁安置协议，其奖补款立即足额发放到位。对退宅进城或搬入新区的农户，每户奖励1万元。群众自建的新村，给予搬迁农户每户8000元的建设补贴。土地复垦完毕，新增加的耕地直接分配到农户手中。涉及农户不仅房屋拆迁有补偿、承包耕地有增加、居住环境有改善，而且新增耕地有补贴、土地经营有收入。据统计，每产生一亩节余建设用地指标，政府需投入20万左右的经费作支撑。让广大群众在人地挂钩改革中真正能得到实惠、尝到甜头，变“要我改革”为“我要改革”，群众参与率、满意率均在90%以上。

三、创新融资，持续投入，滚动发展攒后劲。资金保障是农村土地整治及城乡建设用地人地挂钩工作顺利开展的基本前提。平舆县是国家级贫困县，资金困难，他们变压力为动力，不等不靠，殚精竭虑干事业，有效解决“钱从哪里来”的问题。一是设立基金。县政府共筹措1.5亿元人地挂钩工作基金，实行专账专用，2013年下拨资金5000万元，2014年上半年已下拨资金4000万元。二是整合涉农资金。整合新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费，用于农业土地开发的土地出让收入等各类土地专项资金，聚合农村公路建设资金、农业综合开发资金、小型农田水利建设资金、以工代赈资金、农发基金和农业扶贫等相关涉农资金1.3亿元，用于村庄拆旧复垦和新村基础设施及公共设施建设。如射桥镇单老村，除省财政补助奖金440万元外，又整合教育资金1000万元兴建了单老小学及幼儿园。整合文化资金600万元修建了文化大院、敬老院、卫生院。三是吸引社会资金注入。按照“谁投资、谁受益”的原则，合理分配社会资金共同开展农村土地综合整治获取的补充耕地指标收益和土地出让收益，增进社会参与的积极性。目前，已吸引社会资金12亿元。四是加大信贷支持力度。完善对人地挂钩工作的金融服务，对项目区建房、购房资金有困难的，政府协调发放小额贷款；对特别困难的农户，实行政府财政贴息政策。有了资金的保障，不仅有力地推进了人地挂钩工作，也为县域经济的壮大和“四化”统筹协调发展攒足了后劲。

四、精心组织，规范运作，坚持工作高标准。一是慎重选点。在全面摸底排查的基础上，政府开出4个条件（即：所在项目区整治潜力大；村班子团结、执行力强；当地经济基础较好；群众参与的积极性高。）进行筛选，最后敲定25个人地挂钩试点村，分3个类别按照“先易后难、稳妥实施”的办法予以推进。二是规范运作。一方面，注重项目规划设计。凡选定的试点村，先期纳入土地利用总体规划、村镇建设规划、农村土地综合整治规划的试点，结合三项规划，编制好人地挂钩专项规划，强调“四规合一”。另一方面，规范新区建设。出台了《平舆县新型农村社区建设管理办法》，鼓励农民向县城安置区、乡镇中心社区和村级新农村社区转移。精心打造人地挂钩土地综合整治三级示范工程，先期建好县城二王楼退宅进城安置区；射桥镇、西洋店镇两个中心社区；单老、陈集、高杨店、河北、曾庄、尹湾6个村级社区。新区采取政府统建和群众自建两种模式，政府主导统建的，采取公开招投标的方式选择建筑公司，在政府、群众代表和建筑公司3家共同核定成本的基础上，卖给农户的房屋利润不能超过100元/平方米。群众自建的，必须统一规划、统一设计、统一外观、统一标准。对于特困户，积极给予政策扶持，免费为他们建房或让其在城区享受廉租住房。三是分类实施。政府拉出“整村推进”“部分折旧建新”“只拆旧不建新”3个菜单，让乡镇和村委根据自身实际情况自主确定项目点和推进实施模式，不搞“一刀切”。四是阳光拆迁。各乡镇根据自身情况，制定出台拆迁补偿办法，组织协议拆迁。在拆迁过程中，按照定人包户的办法，严格做到思想工作到户、丈量登记到户、复查审核到户、张榜公布到户、资金补助到户。采取先易后难策略，条件成熟一片拆除一片，没有因拆迁引起一起上访问题。五是确保质量。县委、县政府充分认识到，农村土地综合整治是百年大计，必须坚持质量第一。能否取得成效，关键看是否能有效破解阻碍人、地、钱统筹发展的“瓶颈”，看整理出来的土地是否有卖相或升值潜力，是否能有效推进“四化”同步发展。为确保土地综合整治质量，按照“四有一平”的要求，由县国土资源局会同有关部门逐一实施勘察，依据地形、水系分布、交通条件和群众意愿等实际情况，制订土地复垦方案和规划设计方案，加强施工的监理和验收，盯死实施中的每一个环节，确保复垦后达到“田平、路直、水利配套、便于耕作”的标准。

五、完善机制，强化保障，竭力解除后顾忧。为实现人地挂钩土地综合整治项目能“建设好、管理好、功能作用发挥好、取得的效益好”的要求，县政府一方面注重建立完善项目推进机制，确保项目能顺利进行；另一方面，注重强化建立保障机制，未雨绸缪，超前考虑项目涉及农户的后顾之忧，确保不留“后遗症”。县政府在出台《平舆县人地挂钩工作激励约束机制》《平舆县农村宅基地退出补偿机制》《平舆县涉农项目资金整合机制》《平舆县促进农民进城奖励机制》等人地挂钩工作四项机制，为推进人地挂钩工作提供有效保障。一是完善土地流转机制。建立鼓励支持土地流转的补偿制度和金融、财政支撑体系，对于转出土地的农户和转入承包土地的经营大户、农业龙头企业、专业合作社和社区农场经济等村办组织，给予必要的资金扶持补助、奖励和政策支持。二是完善农村宅基地流转和退出机制。对跨村集中居住区建房的，可按照“平等协商、等价交换”原则，落实建房用地。对农民和外出务工人员自愿退出农村宅基地的，按征收面积大小给予相应的经济补偿。流转出的土地和整理退腾出的宅基地每亩按800元由村返租，整理出的土地由拆迁户继续承包。三是鼓励农民进城。政府制定了《关于鼓励土地综合整治人地挂钩项目区农民进城居住的意见（试行）》，规定农民除享受原有的农村各项政策不变外，还可以进城购成本价房并可获得每户1万元的进城奖补；自主创业的，减免税费，提供小额贷款扶持；在产业聚集区就业的农民工，免费享受职业培训指导、劳动保障代理服务，办理城镇职工养老保险、工伤保险等；进城购买商品房的，除享受进城奖补政策外，房地产交易税如数返还个人。四是启动后续保障。根据农村转移人口放弃宅基地和承包地的具体情况，政府想群众之所想，帮群众之所需，主动跟进，积极做好转移人口的户口、教育、医疗、社会保险、就业、最低生活标准等保障和服务工作，充分保障转移人口的权益，不断强化进城农民城市生活根基，竭力解除土地转出群众的后顾之忧。 （作者单位：河南省国土资源厅调控和监测处）