新型城镇化视阈下农村职业教育发展困境破解

□谭 璐

一、引言

2012年以来，“新型城镇化”这一战略构想逐渐进入公众视野，不同于传统的城镇化，新型城镇化是以“城乡统筹、产城互动、城乡一体、生态宜居、节约集约、和谐发展为基本特征，力促大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展和互促共进。”[1]新型城镇化建设是我国向现代化社会发展中的必经阶段，是经济社会发展的客观规律，同时也是我国产业经济结构优化、升级与换代在空间地域上的一种必然反映。[2]党的十八大报告全文中指出：“坚持走具有中国特色的新型城镇化道路，继续推动信息化与城镇化的良性互动发展，以新型城镇化为支点，实现城乡一体化发展。与此同时，推进社会经济转型升级，必须着力促进城乡经济、区域经济协调发展，以新型城镇化建设为抓手，着力解决制约我国经济健康发展的重大结构性问题。”[3]由此可见，新型城镇化建设是我国经济发展的战略重点，将成为持续引领我国经济建设不断前进的支撑力。

新型城镇化建设关键在于人的城镇化，而人的城镇化发展离不开职业技能的支持。伴随着我国新型城镇化的推进，城乡人力资源结构、生活交往方式、就业期待以及个人心理与价值观念等会随之发生相应变化。只有让农村居民在职业技能上适应新型城镇化的发展趋势，在职业能力上促进城镇化建设，并能够促进农村剩余劳动力在向城市转移中，实现有效就业或创业，才能真正地实现高质量、高水平的城镇化。[4]城镇化发展加快了城乡居民对教育的需求，这对职业教育的发展，尤其是农村职业教育的发展将产生巨大的影响，既是机遇又是挑战。农村职业教育作为与农村居民职业成长联系最为直接、与农村经济建设关系最为紧密的教育类别，必须担负起我国城镇化建设中的人才培养重任，发挥其在人的城镇化发展中的应有作用。

二、新型城镇化与农村职业教育发展的关系解读

（一）新型城镇化建设加大了对农村职业教育的需求

城镇作为文明发展的策源地，孕育了现代社会文明，是现代经济、文化成长与发展的温床。[5]马克思在其经典巨著《资本论》中写道：“城市代表了人口、资本、生产、享乐、需求以及文明的集中营，而乡村处于相反的境地，如是孤立、破败、分散与疾苦。”[6]城市发展集聚了大量的资源、技术与生产工具，为现代文明的发展积蓄了大量内外部力量。新型城镇化建设加快了城市基础设施建设的步伐，也为农村人口向城市进行集约化转移提供了硬件基础条件。城镇化建设能够促使城市基础设施的集中建造与使用，有效地发挥资源的集聚效应，提高了社会生产率，降低工业、企业的社会生产成本。由此可见，新型城镇化的过程既是人的城镇化，也是工业、企业的城镇化。城镇化发展致使大量的工业、企业向城镇进行集中，实现资源的优化配置，既能有效促进外部企业之间的分工和协作，同时也能够促进企业内部的分工与协作。企业间及企业内部分工的逐渐细化，使得企业专业化生产效率不断提升，也要求生产者要具有专业化的生产技能与综合素养，这些均为职业教育创造了宽广的需求与发展空间。

新型城镇化的过程也是农村走向社会化、农村人口走向现代化的过程，城镇化发展水平越高，农村社会化的程度也就越高，对劳动者的分工也就越细，同时，也意味着社会专业化的程度越来越高，不同工作岗位或工种的劳动具有不可替代性，职业教育的作用也就越发明显。[7]城镇化发展加速了人们对农村职业教育的需求，尤其是城镇化所带来的生产方式、产业结构的变化，对高素质、应用型人才的渴求较为旺盛，近年来“民工荒、技工荒”的报道不绝于耳，在一定程度上凸显出我国城镇化进程中农村劳动力的职业技能短缺与无序流动。我国农村社会发展转型的显著特点就是，随着城镇化的稳步推进，我国广大农村地区已经从传统的“全耕社会”演变为“半耕社会”或者说是“农工社会”。[8]农村人口大量向城市集聚，也逐渐由农闲时外出务工、农忙时回家务农的“亦工亦农”转向“全职非农”的工作岗位，农村人口的就业兼营性得以减弱，但这也出现了一个显著的问题，就是农民“脱农”渴望与自身职业能力之间的结构性矛盾，特别是随着农村劳动力的大量转移，这一矛盾日益突出。

据2012年农民工调查报告显示，有10.7%的农民工接受过农业技术培训，25.6%的农民工接受过非农职业技术培训，而既没有参加农业技术培训，也没有参加非农业技术培训的农民工高达69.2%。[9]尽管近年来我国逐渐加大对农村外出务工人员的职业培训力度，但实际效果不容乐观。新型城镇化的根本问题就是农民问题,[10]农民适应城镇化发展的核心在于职业能力的培育与提升，因此，新型城镇化发展给农村职业教育带来了巨大机遇，农村职业教育不仅能够将农业劳动者培育成现代农业产业工人，也能够将其培育成能适应城镇生活、生产与发展的“新市民”。

（二）新型城镇化的发展效率与农村职业教育的办学质量、层次、规模密切相关

新型城镇化的过程就是人口集中与产业集聚的过程，[11]城镇化的发展效率与人口的层次、受教育程度以及产业的发展水平息息相关，而产业发展的层次与劳动者素质紧密相连，归根结底，劳动者的受教育水平是支撑城镇化发展效率的核心要素。农村劳动者作为城镇化建设的主力军，其职业能力会对城镇化的发展效率产生重大影响，农村职业教育担负着农村劳动者职业技能教育与培训的重要职责，其办学质量、层次、规模直接影响着农村人口的受教育水平，从而间接地影响到城镇化发展效率。据统计，我国城镇化率从1985年的23.71%提高到 2013年的53.73%①，而同期，农村职业学校校均规模从310人提高到1512人，农村职业教育的规模日益扩大，在城镇化建设中发挥了重要的推动作用。

职业教育资源是支持职业教育顺利开展的实体性基础。[12]具体而言，职业教育资源主要是指开展职业教育活动所需要的人力、物力、财力等资源的统称。当前，我国农村职业教育在办学层次、质量、规模等方面与城市有很大的差距，尤其是在农村职业教育投入上，城乡之间仍有较大差距，对城镇化建设产生了不利影响。要想推进城乡统筹发展，加速新型城镇化建设步伐，保障城乡教育资源尤其是应用型人才培养为核心的职业教育资源的均衡配置尤为重要，只有这样才能有效发挥农村职业教育在劳动力转移中的“杠杆作用”。

三、基于新型城镇化的农村职业教育发展困境透视

(一)以城镇化为导向的农村职业教育有效需求未能得到充分激发

农村职业教育是指在掌握一定普教知识的基础上，以农村地区的农民子女为教学对象，对农业及二、三产业中的各种职业与岗位所需要的职业知识、技能的系统教育与培训。[13]总的来说，农村职业教育承担着两大历史重任，一是培养新型农民，二是担负着农村剩余劳动力向外转移就业的重要任务。特别是在新型城镇化建设过程中对技术型、应用型人才的需求较大的情况下，农村职业教育的“离农”教育倾向明显，尽管如此，农村职业教育有效需求并未能得以充分激发。

一方面，由于受到传统文化观念的影响，致使农村职业教育有效需求不足。在职业获得过程中，文凭最低，排在“等候队伍”之尾的人们将最后接受服务，有时甚至会被排在劳动力市场之外。[14]乡村居民的就业观往往受到学历本位观念的影响，在对职业教育看法上带有有色眼镜，把职业教育作为最次的教育看待，致使职业教育一直处于被“矮化”的地位，受此影响，农村居民在进行教育选择时通常将农村职业教育排除在外，很大一部分农村子女在升学无望的情况下，也很少选择农村职业教育，致使农村职业教育的有效需求严重不足。据统计,我国每年大约有1000万以上的农村中小学毕业生因为不能升入更高一级学校而选择外出务工或留家务农。[15]大部分中小学毕业生由于缺乏工作技能和职业能力，就业现状不容乐观，大多处于一种“升学无望、就业无门、致富无术”的窘境，与其形成鲜明对比的却是许多农村职业院校处于 “等米下锅”的尴尬局面。城镇化建设对高素质应用型人才的需求与低层次劳动力闲置的结构性矛盾日益突出。

另一方面，由于受到农村职业教育教学质量低下、教学设施落后、教师师资不足等因素的影响，毕业生培养水平较低，难以胜任工作岗位的发展要求，农民接受农村职业教育的投资回报率远远低于预期，这也是导致农村职业教育有效需求不足的重要原因。据美国教育学家Debrauw(2002)的研究表明:中国农村教育的回报率在0-6%之间,与国际上平均10.1%教育回报率相比明显偏低。[16]较低的教育回报率对于偏向短视行为的农民而言，自然不会对农村职业教育做过多的投资,这对原本招生困难的农村职校来讲无疑是雪上加霜。

（二）日益扩大的农村职业教育需求与教育资源承载力之间的矛盾日益显现

我国新型城镇化的发展，对农村职业教育资源的数量与质量提出了更高要求，不断加剧了其资源紧张程度。总的来说，主要表现在以下两个方面。

一方面，城镇化建设促使大量农村剩余劳动力的转移，这部分群体对农村职业教育培训提出了自身需求。石伟平（2013）将农村剩余劳动力就业取向分为三种：一是拟进城从事非农工作的农民，缺乏相应的工作技能，即“准农民工”；二是拟留在农村从事非农产业的劳动者，缺乏管理或创业经验，即离农不离乡的“非农经营者”；三是拟留在农村从事农业生产或农业产业经营的现代农民，缺乏相应的农业生产与经验技术，即“农业工人”。[17]无论农村富余劳动力就地就业，还是向外转移就业，都离不开职业技能的支持。据统计，2012年全国农民工总量达到了26261万人，比2011年增加了983万人，增长3.9%，其中受到职业教育培训的人数大概有9532万人，占总数的36.3%，接近16729万人未受到任何职业培训，占总数的63.7%。[18]由此可见，尽管我国农村富余劳动力转移就业已达到了较为庞大的规模，但真正接受到职业教育的人数十分有限，对职业教育的需求亟待释放，这必将对有限的农村职业教育资源产生巨大的压力。

另一方面，新型城镇化建设需要大量具有管理经验、专业技术和农业生产技能的应用型人才，尤其是能够引领现代农业经营的专业技术人员。但是从农村发展的实际情况来看，由于受到农村生活、基础设施、信息以及再教育等资源条件的限制，农村教育资源尤其是优质的职业教育资源极其匮乏，具有高学历、高技能的人才不愿意到农村就业，加上农村劳动力整体素质偏低，日益扩大的职业教育需求又无法得到满足，以至于形成了高素质人才培养需求、农村富余劳动力的培训需求与农村职业教育资源承载能力之间的供需矛盾。

（三）农村职业教育内部发展的结构性矛盾日益突出

农村职业教育不仅是新型城镇化建设的突破口，也是推动城乡统筹发展的重要力量。然而，在服务于新型城镇化建设过程中，农村职业教育还存在内部发展的结构性矛盾。

第一，农村职业教育的办学类型结构较为单一。尽管经过近些年的高速发展，我国农村职业教育的办学结构仍然未能得到较大的改观。一方面，民办的农村职业教育规模、数量较少，社会主体的参与性不强。近十年来，在国家职业教育政策的引导下，民办职业院校的数量和比例逐年增长，占中等职业学校的比例由2002年8.5%增长到2012年的22.16%，但不容忽视的一个问题是民办职业教育主要集中在城市地区，在农村地区数量极少。[19]另一方面，农村职业教育的学历教育倾向性明显，非学历教育数量与水平亟待提升。学历教育与非学历教育的统筹兼顾是农村职业教育发展的重要基础，然而受传统的学历教育倾向的影响，以农民短期培训为主的农村非学历教育十分薄弱，特别是农村劳动力转移培训与农民科技培训，这方面的问题亟待解决。

第二，农村职业教育的层次结构有待于进一步提升。一方面，农村中等职业教育与高等职业教育的衔接性不强。与普通教育升学通道通畅形成对比，职业教育上下层之间的通道则处于建设阶段。如果将职业教育的学历终点定位在中等职业教育或高等职业教育上，不仅会降低职业教育吸引力，而且还会出现职业教育的高素质人才流向普通高等教育的状况。从我国近年来的职业教育办学实践来看，尽管我国职业教育探索出了一条以 “3+1”、“3+2”以及五年制的中职与高职教育的试点办学模式，但总体上看办学效果不是很理想。中等职业学校的毕业生升入高等职业学校的比例不高，特别是农村中等职业教育的升学率更低。农村职教体系也很难有效满足农村产业结构升级和农业科技进步对不同层次的应用型人才需求。另一方面，农村职业教育区域办学结构趋同化现象严重。农村职业教育要想在发展中具有地区竞争力，必须根据区域发展差异，打造自身办学特色。[20]但是从我国农村职业教育的实际来看，普遍存在着办学专业同质化的现象，未能兼顾到农村区域产业与区域经济发展的趋势与特点，盲目跟风开设热门专业，办学方向缺乏区域特色，这已成为我国农村职业教育发展中的“软肋”。

四、依托新型城镇化建设，革新农村职业教育的发展模式

（一）以新型城镇化建设为契机，激发农村劳动者对职业教育的有效需求

中国城镇化的核心问题就是农民问题，农民问题能否得到合理解决关系着社会发展的稳定，城镇化建设的成败关键在于能否有效地发动与组织农民参与其中。[21]新型城镇化建设之所以“新”，就是因为走的是一条全民发展之路，注重促进“职业农民、留守非农民、新市民”（简称“三民”）的成长与发展。其中，农村职业教育占据了主导戏份，对农村“三民”技能与素质的提升发挥了不可比拟的作用。因此，要想持续稳步地推进新型城镇化建设，必须着手激发农村人口对农村职业教育的有效需求。

首先，加强农村职业教育的推广宣传力度，发挥舆论对农村居民的引导作用，将职业教育思想观念引入人心，促进农民观念和行为的改变。大力宣传农村职业教育受益者的致富事迹,积极倡导符合新型城镇化建设的职业观与价值观,使广大农村劳动者了解农村职业教育的培养目标。同时，应在科学而广泛的实地调研的基础上,正确把握农村职业教育需求的现状与发展趋势,正确引导农民对职业教育的需求。其次，加大农村职业教育的资金投入，提高人才培养水平，在提升一部分农村劳动者接受职业教育的基础上，增加投资回报率。众所周知，引导与示范的力量是无穷的，只有让一部分职业教育受益者在工作中尝到甜头，才会带动更多的群体参与其中。最后，针对“三民”要实施不同的职业教育内容。“职业农民”要以现代农业生产、管理、经营技能培训为主，使其具备现代农业的经营能力；[22]对于“留守非农民”即留在农村从事农业经营服务但不直接从事农业生产的这一群体，要开展个体经营培训，提高他们对农业的服务能力；对于转向“新市民”的这一群体，开展城市生存、生产、发展的相关技能培训，真正使其由农民向“市民”角色的有效转变。

（二）准确把握新型城镇化的人才需求方向，树立科学的农村职业教育专业培养目标

新型城镇化是伴随着我国农村人口向城市流动所开展的一项庞大的系统工程，农村职业教育要想在新型城镇化建设中有所作为，必须牢牢把握住城镇化建设对人才的需求方向，适时调整专业培养目标，强化对新型城镇化建设的人才服务意识。新型城镇化要求在加大对大中型城市群建设力度的同时，也要兼顾到小城镇和村庄城镇化的建设，并且对其做适度的政策倾斜。[23]小城镇和村庄城镇化是我国未来一段时期内新型城镇化建设的主攻方向，其发展主要依托于个体户、产权明晰的微型企业，大多由城乡居民个人独资或联合举办，一般资金规模较小，是农村人口在城镇化进程中转移就业或创业的重要形式。对此，农村职业院校在办学过程中，要根据城镇化建设的形势，既要培养适应现代化生产所需要的产业工人，同时，也要培养符合社会主义市场经济发展所需要的经营者、管理者与创业者。

特别在我国城镇化建设的加速时期②，对人才的需求日益扩大，农村流向城市与城镇人口的转移速度加快。但从我国当前人口流动的情况来看，呈现出无序化、短期化、低效率的现象，有违新型城镇化的发展要求，究其原因，主要是由于农村劳动力素质偏低、缺乏职业技能所致。为了保障农村人口的有序流动，需要农村职业教育提供职业能力培养支撑。教学内容是农村职业院校实现人才培养目标的关键所在,很大程度上决定了培养人才的质量，[24]因此，为了保证农村职业教育培养的人才符合新型城镇化的发展要求，在教学内容上要适当强调通用型技术课程的教授，要以广大农村学生的“求知为基础、就业为方向、脱贫为目的”,以城镇化市场需求为导向，确立“订单式”培训模式,坚持按需培训,保证毕业生的就业有序、有效与可持续发展。

（三）科学研究农村区域特点与经济发展方向，构建地域特色的农村职业教育结构

要使农民收入持续稳定增长,提升城镇化水平，开展农村教育是关键,尤其是农村职业教育作为提升劳动力人力资本的重要手段,在培养农民职业能力方面发挥着十分关键的作用。[25]与此同时，新型城镇化的建设，为农村经济发展带来了新的活力，对职业教育也提出了更高要求。只有不断优化农村职业教育的层次，打造具有地域特色的职业教育结构，才能不断地适应农村区域经济的发展。

根据我国区域经济发展水平与特点，可以构建出三种不同层次结构的农村职业教育。首先，对我国东部经济发达地区所构建的农村职业教育结构。由于该区域无论是农村还是城市，经济发展水平相对较高，二、三产业为区域的主要产业结构，因此，该区域农村职业教育应围绕二、三产业培养高技能、应用型人才。其次，构建以我国中部地区为代表的中等经济发展水平的农村职业教育结构。该区域也正处于传统农业向现代农业的过渡阶段，[26]第一、二、三产业并重是该区域的发展特点，相应的农村职业教育应为一、二、三产业共同培养中级和初级技能型人才，并不断扩大高技能型人才的培养数量和范围。最后，针对西部欠发达省份或区域构建农村职业教育结构。与中、东部相比，该区域经济相对落后，农村人口较多，主要以第一产业发展为主，与之相应的农村职业教育重点应放在为第一产业服务的中级或初级技能型人才的培养。除此之外，在构建与区域经济发展相适应的农村职业教育结构过程中，三个不同区域要注意相互间的沟通与合作，实现优势互补、资源共享、共同提高，以更好地为新型城镇化建设服务。

（四）深入解读新型城镇化的政策走势，打造“市域”统筹的农村职业教育培训体系

城镇化发展是一系列公共政策的集合，[27]政策的指向决定了新型城镇化的建设方向，也为农村职业教育培训方向提供了很好的价值范式。新型城镇化建设的一个典型特征是城乡统筹发展，要紧密结合新型城镇化需求，加强农村职业教育和技能培训，推动农业转移人口市民化。③同时，还要深入把握新型城镇化对人才需求的政策导向，打造具有“市域”统筹的现代农村职业教育培训体系。为了更好地推进新型城镇化建设，实现城乡统筹，农村职业教育在“面农”和“离农”教育时应打破县域发展局限，以“市域”统筹为主线，构建出“市、县、乡”三级面向农村的职业教育层次。

市级职业教育体系主要针对城乡初、高中毕业生，满足中、高级职业教育需求以及农村富余劳动力转移就业需求。县级职业教育体系应依托县域经济发展与产业转型升级的需求，开展小城镇建设所需的各类人才培养工作。乡级职业教育体系应以满足现代农业生产、经营及其他产业劳动者的生存与发展的培训需求。市、县、乡三级职教层次明确各自分工、加强合作，实现职教资源在新型城镇化建设过程中的最大功能发挥。构建“市域”统筹的农村职业教育培训体系，一方面，能够整合市级区域范围内的各类职教资源，有效地完善农村职教的治理结构，引导农村职业教育向着规模化与集团化方向发展。另一方面，能够有效地实现职教资源在城乡之间的优化配置，促进城乡职教的专业化分工与特色化发展。同时，“市域”统筹能够加强城乡职业教育的沟通，有效避免了同质化竞争，发挥各自在人才培养中的最大比较优势。

注释：

①据中国国家统计局网站2014年1月20日发布数据，截止2013年末中国城镇常住人口73111万人，比上年末增加1929万人，城镇人口占总人口的比重为53.73%。

②美国城市地理学家诺瑟姆(Ray M·Northam)1975年对世界各国城市化过程进行了长期研究，发现城镇化建设呈现出S型的发展规律（诺瑟姆曲线），城镇化要经过三个发展阶段，在城镇化早期和后期阶段，城镇化率提升得十分缓慢，而在城镇化中期阶段，是加速阶段，城市人口比重可在短短的几十年内突破50%而上升到70%。截止到2013年底，我国城市人口比重已达到53.73%，由此可知，我国城镇化建设正处于加速发展阶段。

③2014年1月19日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中央1号文件），全文指出：“建立健全城乡发展一体化体制机制，落实中等职业教育国家助学政策，紧密结合新型城镇化需求，加强农村职业教育和技能培训。鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题，加快推动农业转移人口市民化。”

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