浅析听证制度在消防行政执法中的应用

●李 磊

(苏州市消防支队，江苏苏州 215128)

自《公安机关办理行政案件程序规定》施行以来，规范了公安机关办理行政案件程序，充分保障了公安机关在办理行政案件中正确履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，为推进公安机关执法规范化进程提供了可靠的依据。与此同时，广大群众法律意识的日益提高，对执法人员的办案能力和业务水平也提出了更高的要求。本文以某基层消防大队在消防执法过程中，违法嫌疑人依法提出了听证要求，消防部门经过审查按照规定进行了受理，并在规定期限内进行了公开听证为例，分析了听证制度在消防执法中的具体应用。此次听证会经过精心的准备，程序合法、公开公正，充分保障了当事人在行政处罚前要求听证的权利，体现了消防部门执法规范化的深入开展，得到了听证申请人的高度肯定，也达到了教育与处罚相结合的良好效果。

一、听证制度的概念及其意义

(一)听证制度的概念

听证程序，是指行政机关在作出行政处罚决定之前听取当事人的陈述和申辩，由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反驳，从而查明事实的过程。一般认为，行政听证程序来源于英国法中的“自然公正原则”(Natural Justice)，而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化。听证是现代行政程序的核心，是行政程序民主化的体现。1996年，我国《行政处罚法》第一次引入听证程序，对听证程序作了比较细致的规定。在2009年修正过程中，也对听证程序予以完好保留。自行政处罚听证制度确立以来，我国各地方分别进行一些价格制定听证，地方立法听证的实践。《行政许可法》确立的听证制度，已使听证制度步入各个领域。听证程序的设立的意义在于赋予了当事人为自己辩护的权利，为当事人充分维护和保障自己的权益，提供了程序上的条件。根据行政处罚法的规定，听证程序是行政机关作出行政处罚决定前的一种特殊的程序，不是行政处罚的必经程序。实际上，在听证制度比较发达的国家，一般也只就事实问题进行听证，而不对法律问题进行听证，原因在于听证是一种特殊的调查程序，而不是救济程序。

(二)深入研究听证制度的意义

听证程序是一项为了充分保障公民、法人等法律主体合法权益的法律制度，它的正常启动和实施，需要公民、法人等法律主体积极主张权利。举行听证是当事人的权利，行政执法机关必须在决定处罚前进行主动告知。《公安机关办理行政案件程序规定》中第八章第九十七条第三款中所指的“较大数额罚款”是指对个人处以二千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款。随着市场经济的飞速发展，此处限定的金额并不是很高，且第四款中法律法规和规章规定违法嫌疑人享有可以要求举行听证的其他情形的权利，为听证程序的开展预留了足够的空间和弹性。

目前，我国部分公民的权利意识淡薄，对听证的概念尚不理解，对听证程序这一权利的使用还不够充分。另一发面，执法办案人员避重就轻，忽视告知违法嫌疑人这一基本权利，导致引起不必要的误解和猜疑，更有信访案件的出现，从而对消防执法工作产生负面的影响。

从全国消防部门查办案件的情况来看，实施听证的案件数量极少，但应引起足够的重视和警觉。从长远来看，听证案件的数量会有所增加，消防部门工作量也会随之增加，但对于消防部门的执法办案人员业务能力、法律常识及规范化执法等方面水平的提高是极为有力的促进。从廉政建设角度看，也将对执法办案中存在的少数不公、不廉等现象进行有效的约束。

二、案件的基本情况

(一)违法单位基本情况

某纺织品有限公司位于苏州某区工业园内，该公司主要经营项目为生产、加工、销售纺织品及家纺制品等，该单位租赁使用的为苏州另一家纺织有限公司建设的厂房。厂房为2007年建设，依法申报了相关的消防行政审批手续。厂房为单层(局部三层)，建筑高度为13．7 m，建筑面积为10 462 m2，火灾危险性类别为丙类，耐火等级为二级。

(二)消防监督检查情况

2013年8月，大队监督员在受理举报中发现该公司生产车间内分别设置了办公室、实验室及仓库等，且厂房内烘干定型、烧毛工段直接引入天然气管道进行明火作业，也未采取有效的防火分隔措施，一旦泄漏，火灾危险性极大。监督员现场拍照取证，随即填写了《消防监督检查记录》，同时下发了《责令限期改正通知书》。

(三)调查取证情况

根据调查了解，该纺织品有限公司(以下称为甲公司)的生产车间是租赁使用的，房东为另外一家纺织品有限公司(以下称为乙公司)，且双方于2007年签订了《厂房租赁合同书》。在生产过程中，由于功能的需要，甲公司作为具备独立法人资格的单位在随后的使用过程中先后设置了办公室、实验室及堆放货物的仓库，且内装修过程并未申报任何消防手续。在2010年期间，甲公司在生产工段中将烧毛机、定型机接入天然气管道作为燃料用于生产，现场仅用3 m矮墙加铁板简单分隔，且现场并未设置可燃气体检测报警装置或自动抑爆系统。

(四)办案过程情况

大队监督员根据该公司现场存在的消防安全隐患情况，依法判定该公司存在以下消防安全违法行为:(1)厂房内设置的实验室、车间办公室及仓库等未进行竣工消防备案。该行为涉嫌违反了《中华人民共和国消防法》第十三条第二款的规定，应当根据《中华人民共和国消防法》第五十八条第三款的规定查处。(2)部分烘干定型、烧毛等甲类生产工段未经消防验收擅自投入使用。该行为涉嫌违反了《中华人民共和国消防法》第十三条第一款和第二款的规定，应当根据《中华人民共和国消防法》第五十八条第三款规定查处。

监督人员依法传唤了违法嫌疑人并制作了询问笔录，该公司法人委托单位经理计某及法律顾问段某一同参与。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，办案人员将作出行政处罚决定、理由、依据对违法嫌疑人进行了告知，并制作了行政处罚告知笔录。而该单位根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，提出了听证的要求，并且在被告知后的三日内向消防大队提交了听证申请书。大队经商议决定受理该听证要求，并在二日内向违法嫌疑人直接送达了举行听证通知书。听证会于2013年9月中旬某日下午如期举行。听证会上，双方就整个案件的焦点:该厂部分烘干定型、烧毛生产工段火灾危险性的定性问题，根据各自对《建筑设计防火规范》中相关规定的理解提出了不同的观点。整个听证会期间，听证申请人和办案监督员围绕案件的事实、证据、程序、适用法律、处罚种类和幅度等问题进行了充分辩论。会议结束前，听证申请人、办案监督员也最后陈述了各自的意见。听证会结束后，听证主持人写出听证报告书，连同听证笔录一并报送本机机构负责人。

在本案中，当事的纺织品有限公司充分行使了法律赋予的听证这一申辩权，对自身的违法行为进行了辩护。因此，在听证程序中，当事人有权充分表达自己的意见和主张，提出有利于自己的证据;有权为自己辩解，反驳不利于自己的证据;有权与执法人员进行对质和辩论。

三、实施消防行政执法听证需注意的问题

(一)严格审查适用听证程序的案件

对适用听证程序的行政案件，办案部门在提出处罚意见后，应当主动告知违法嫌疑人拟作出的行政处罚决定和有要求举行听证的权利，充分保障单位和法人的合法权益。行政执法机关在收到听证申请后，应当根据以下内容进行审查:(1)听证申请是否超过听证申请期限，(2)申请人是否具有听证申请人资格，(3)听证事项是否属于法定范围。因为只有法律规定的行政处罚种类和幅度，且违法行为人要求听证的，才举行听证。这两个条件缺一不可，如果属于听证程序的法定适用范围但违法行为人未要求听证，或者违法行为人要求听证但不属于听证程序适用范围的案件，行政机关可以不举行听证。案例中所涉及的纺织品公司虽然涉及两项消防安全违法行为，但第二项却符合《公安机关办理行政案件程序规定》中第九十七条第一款第一项“责令停产停业”及第三项“较大数额罚款”的相关情形。此处所指的“较大数额罚款”是指对个人处以二千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款。且适用听证的较大数额罚款只适用于一个处罚，而不适用于分别处罚、合并执行的情形。

(二)掌握听证程序合法的关键时间节点

听证程序合法的关键时间节点有四个:(1)《公安机关办理行政案件程序规定》第一百零八条:违法嫌疑人要求听证的，应当在公安机关告知后三日内提出申请。(2)第一百一十条:公安机关在收到听证申请后，应当在二日内决定是否受理。(3)第一百一十一条:公安机关受理听证后，应当在举行听证的七日前将举行听证通知书送达听证申请人，并将举行听证的时间、地点通知其他听证参加人。(4)第一百一十二条:听证应当在公安机关收到听证申请之日起十日内举行。

(三)熟悉消防行政处罚听证会组织程序和流程

听证会开始之前，听证主持人需要全程掌控会议开始前、过程中及会后的一些组织程序和相关流程，确保听证申请人和办案监督员在主持人发问的引导下分步骤完成会议议程。(1)听证开始前，由记录员检查听证参加人是否到场并宣读听证纪律。(2)听证开始时，听证主持人核对听证参加人;宣布案由;宣布听证员、记录员;告知当事人在听证中的权利和义务;询问当事人是否提出回避申请。(3)听证开始后，进入听证调查阶段(陈述申辩和质证)，重点在双方的举证和质证环节。(4)听证辩论阶段，围绕双方争议的焦点问题及如何适用法律发表各自的意见。(5)听证辩论结束，进入最后陈述阶段，由双方对案件做总结发言。(6)听证主持人将听证笔录交由听证申请人进行阅读，及时给予补充或改正，无误后交由听证申请人签字确认，之后由听证主持人、听证员和记录员签名。(7)听证结束后，听证主持人写出听证报告书，连同听证笔录一并报送本单位负责人。

(四)发挥好听证主持人在听证会上的关键作用

听证主持人在行政处罚听证过程中“角色”扮演的如何，直接影响到听证程序的公正性。听证主持人在听证程序中主要有两个作用:一是组织协调作用。即听证主持人在听证准备、听证举行到听证结束的整个过程中所发挥的秩序协调、维护作用。尤其要注意区分“中止听证”和“终止听证”的一些特殊情形。二是调查了解作用。即通过听证，听证主持人要调查了解案件的真实情况，以便为做出正确的具体行政行为，提供事实与法律两方面的充分准备。而且，为了提高听证效率，可以只就有争议的问题进行听证。这就需要在组织听证前了解清楚当事人对哪些问题不服，找出争议点，着重围绕争议点进行听证。但在整个过程中，听证主持人不能发表任何带有倾向性的言论，因为保持中立是自然正义原则对听证主持人的基本要求。可见，加强行政处罚听证主持人相关理论研究，有利于提高听证程序的公正性和实现法治建设的程序正义。

四、加强消防行政执法听证制度的建议

(一)加强执法办案人员的法律法规及专业技术的业务培训和学习

从申请听证的当事人角度来看，一些消防法律法规及《建筑设计防火规范》等规范类文件的专业技术性较强，普通老百姓难以深刻理解，这也是当事人提出听证申请的主要原因。这就要求执法办案人员对听证制度和程序有清晰的认识，强化自身业务知识学习。因为听证会期间，需要办案人员的知识储备相当全面，在面对面答疑的过程中才能得心应手，不至于手足无措。

(二)强化规范化执法，杜绝滥用自由裁量权

《公安机关办理行政案件程序规定》中第九十九条规定:公安机关不得因违法嫌疑人提出听证要求而加重处罚。执法规范化是一个需要累积的过程，每一次执法都要公开公正，经得起推敲和监督，必须减少个人主观意愿对执法的干预和影响，办案人员要换位思考，树立正确的执法理念，规范自身的执法行为。

(三)建立听证会案例制度，提升执法办案的公信力

在对消防基层单位进行执法培训过程中，可针对性开展模拟听证会专题培训，对听证会程序的各个环节和现场氛围进行模拟，类似辩论的正方和反方，共同观摩学习、促进经验交流。特别是听证主持人和办案人员的角色体验，在模拟中锻炼相关角色的综合能力，使用平实易懂的语言来耐心讲解、成功说服。精选部分案例，适当进行一定范围内的公开听证，以减少违法嫌疑人的误解和猜疑，提升执法办案的公信力，推动执法规范化建设。

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