战略保障：生态文明制度建设

李宏伟

（中共中央党校 马克思主义理论教研部，北京 100091）

党的十八届三中全会明确指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，这预示着我们国家将迎来用制度保障生态文明建设的崭新局面。制度是各种法规、章程、规约等的总称，是人们行动的准则和依据。生态文明制度建设，就是要制定出符合生态文明要求的规划方针、目标体系、考核办法、奖惩机制来指导生态文明建设实践。生态文明制度建设是生态文明建设的根本保障，它为生态文明建设提供规范和监督、约束力量。健全生态文明制度是我国生态文明建设事业顺利推进的战略保障。

一、生态文明制度建设的重要地位和作用

从中国经济发展的历程来看，一直未能根本转变经济增长方式的关键原因在于制度缺失。中国生态环境的恶化、资源的逐步枯竭，主要原因在于生态环境的产权制度和环境监管法律制度等建设的严重滞后。当前，我国社会发展中所遇到的来自生态环保方面的挑战越来越多，形势越来越严重，建立健全中国生态文明制度有着极大的重要性和紧迫性。改革开放以来，我国环境保护方面的法律法规逐步建立，但是，系统的生态文明制度并未真正建立起来，极大地制约了我国生态文明建设的步伐。为了有效解决我国经济发展中出现的生态问题，提高我国民众的生活质量，缓解因生态环境问题而不断激化的社会矛盾，落实科学发展观，努力建设生态文明制度刻不容缓。

（一）制度建设是生态文明建设的重要保证

1、制度能规范生态文明建设中的生产和生活行为。俗话说，没有规矩，不成方圆。制度具有约束性，它明确规定了应该做什么，不应该做什么，一经生效，有关单位或个人就必须严格遵守或遵照执行。在市场经济条件下，企业为了追逐更大利润，个人为了追求更加享受的生活，往往不顾资源环境的承载能力而过度利用自然资源并破坏环境。制度确立后，就为人们的生产生活行为提供了依据，使人们在行动之前先考虑哪些行为是被允许的，哪些是不被允许的，从而在很大程度上降低了损坏资源环境的可能。

2、制度能够保障生态文明建设各项工作的稳定性和连续性。制度是人们的行为准则，它不会随意地变动和修改，也不会随着领导人注意力的转移而转移，它具有相对稳定性和连续性。生态文明制度建设就是要制定出符合生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制等。根据党的十八大报告，这些制度包括：国土空间开发保护制度、耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度、责任追究制度和环境损害赔偿制度等。各种制度的完善以及各制度间的相互配合、整合使生态文明建设得以长期有效运转。

（二）制度建设是我国未来推进生态文明建设的重要突破口

党的十八大后，我国生态文明建设进入了前所未有的战略机遇期，大力推进生态文明建设必须要一个抓手。我们之前的生态文明建设实践工作取得了显著成效，但制度建设没有相应的完善起来。未来要继续推进生态文明建设，就必须要以制度为突破口，重视制度建设，使生态文明建设的各项工作都有章可循，有法可依。

1、制度建设是规范经济行为，保证经济发展与资源环境承载力相适应的突破口。在中国经济社会发展实践中，一直以来存在着重经济轻环保的现象，经济发展方式粗放，很多地方经济的发展依靠高投入、高消耗，以牺牲资源环境为代价，经济发展与环境保护一直都是“两张皮”，经济部门与环保部门相互合作与制约机制不强。在经济社会发展的决策过程中，如果不能有效地对环境政策加以设计、执行和实施，也就无法从根本上解决重经济发展轻环境保护的矛盾。事实上，不恰当的经济政策已引发了许多的环境问题。

2、制度建设是提升人们环保观念的突破口。我国环境容量有限，且十分脆弱，我们要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，就必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，推进制度建设，建立长效机制。但是，目前人们的观念相对滞后，一些领导干部还没从唯GDP的思想桎梏中跳出来，不少领导干部还没有充分认识到生态文明建设的重要性和紧迫性，对其内涵和本质缺乏深入的思考。公众的生态意识还很欠缺，过度消费、高碳出行、甚至破坏环境等行为还在一定范围内盛行，如捕食野生动物、偷排污水、市民生活垃圾不分类乱堆放等行为还时有发生。生态文明制度建设有助于提升人们的环保观念，化解人们观念落后与社会可持续发展理念之间的矛盾，并可以反过来助推生态文明制度建设。

二、我国生态文明制度建设中存在的突出问题

生态文明建设是全球化趋势的必然选择，是中国保持经济社会持续繁荣发展的必由之路。当前，我国的生态文明制度建设还存在许多亟需完善和发展的地方，过去制度建设的成果不尽如人意。

（一）生态文明行政机制不健全

政府在生态文明建设中发挥着领导和示范作用，如果政府的相关机制不健全，那么，就会影响生态文明建设的质量和成效。目前，政府机制在生态文明建设中还存在若干问题。

1、领导干部政绩考核机制不健全，过于强调GDP的增长，环境等指标权重过低。中国当前领导干部的考核体系中，仍然存在着过分重视经济发展的现象，许多地方政府仍然没有从根本上改变过去片面追求GDP高速增长的发展模式，这种高投入、高消耗的粗放型经济发展方式，对资源消耗很大，对环境污染较为严重，阻碍了中国建设资源友好型、环境节约型社会，制约了中国生态文明建设。更有甚者，有的地方政府过分强调地方经济的发展，制定一些违反环境保护法律法规的“土政策”、“土规定”，还有的甚至干扰和限制环境执法，严重影响了生态文明建设。

2、行政管理职能和监管分散，令出多门，执法不统一。一是中国资源管理和环境保护隶属于不同的管理部门，生态保护职能分散在许多部门，而资源、环境和生态之间又需要各部门之间通力合作，这种不合理的资源、环境和生态管理部门职能分工，造成了分散的管理模式。二是区域、流域环境管理上存在地区分割现象。资源环境问题往往不仅局限于某个地区，而地区之间的合作没有法律依据，缺乏有效的议事程序和争端解决办法，也缺乏有效的区域之间协调机制，致使解决跨区域环境问题困难重重，无论是在跨流域水污染防治还是废气排放等方面都有所体现。

3、生态环境保护责任追究制度不完善。一是环境保护与干部选拔任用不挂钩。许多不重视污染防治工作、没有完成年度任务的领导干部仍然能得到提拔重用；许多重视生态文明建设，防治污染工作取得显著成效的领导干部却只能默默无闻。对领导干部的选拔任用只考察其经济建设的成绩，而不关注其在生态保护和发展上的工作。这就直接导致了许多领导干部无视地区生态现状，而盲目投资经济项目，造成严重的生态环境问题。二是对造成严重事故的责任人包括地方行政官员的法律责任追究不够严格。许多负责人在严重的环境事故后没有被问责或者虽然被免职但不久又复职。用刑罚手段来保护环境、治理污染的利器没有充分发挥作用。

4、地方领导干部离任生态审计制度尚未建立。中国要实现经济的转型升级，必须建立一整套可持续发展的制度框架。把官员的升迁同对环境的考核挂钩，进一步把环保标准引入到官员的政绩考核中，尤其是在地方领导即将离任时，上级有关部门应对其辖区的山地、林地、草地、绿化、沿海、沙滩、江河等进行考察和检查。生态审计制度可以从根本上遏制地方领导急功近利的冲动，它是考量地方政府领导在任期间进行生态建设的“尺子”，但是，目前生态审计制度在我国尚未建立。

5、环境损害赔偿制度有待完善。环境损害是指因人类的各种生产生活行为致使区域性的公共环境资源受到污染或破坏，侵害了自然体的生态利益，有引起生态系统结构或功能发生不利变化的危险或产生了实际损害后果的事实状态，主要表现为区域性环境质量下降、生态功能退化。①当前经济迅猛发展，快速的工业化带来了越来越多的环境公害及破坏性后果，但是，对于环境损害的理论认知、法律实践还处于起步的阶段，环境损害赔偿问题严峻，公共环境安全堪忧。近年来，由此引发的环境损害抗争乃至环境突发公共事件时有发生。

（二）自然资源产权制度不明晰

产权是一个经济学概念，是经济所有制关系的法律表现形式，包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。如果对财产权作广义的理解，那么，排污权、碳排放权等生态环保领域的权利也可视为产权。当前，我国自然资源资产产权尚不健全，与此相关的一系列制度也亟待完善。

1、排污权、碳排放权交易制度不成熟。中国还没有真正建立起完善的排污权交易市场机制，碳排放权交易刚开始起步，在实践中存在如下问题：一是相关法律制度尚未确立，相关交易缺乏法律依据，使得交易的合法性成为问题，即交易后合法的排污量难以界定。二是总量控制指标难以确定，相关的评估机制尚未建立，统一的控制规划难以指定。三是指标的原始分配难以做到公平，仍然受制于制度建设的缺失，相关操作不透明不公正，缺乏有效的监督机制。四是排污权交易信息平台和交易市场不完善，排污权交易市场需要有成熟的买卖双方和中介机构，而这些都是我国目前所缺失的。

2、尚未开征专门的环境税。税收本可作为一种宏观调控的优良工具，但是，在我国目前的生态文明建设中并未发挥应有的作用。虽然中国税收中已经包含了与环境资源相关的税种，涉及交通燃油、供暖及加工燃料、机动车辆、自然资源、废弃物管理和污染排放等领域，但由于这些税种在制定之初并不是以环境保护为目的，各种税收之间缺乏协调性，因而并未充分发挥促进污染减排的作用。

3、生态补偿机制不完善。由于环境产权界定不清，利益主体不明，再加上支持资金严重不足、补偿标准低且缺乏可持续性，我国生态补偿机制尚不完善。一是生态补偿主体单一。因为它的资金主要依靠政府的转移支付和专项基金两种方式，政府的转移支付还是以中央对地方的转移支付为主，还没有建立起跨行政区域的横向转移支付，除此之外，也没有其他的融资渠道。二是生态补偿是以部门为主导。由于分工不明确，众多部门权责交叉，导致了生态补偿的资金投入和项目整治上无法形成合力。三是生态补偿标准低、领域窄。四是生态补偿是以“项目工程”为主，这一方式很难保证可持续性。

4、生态环境保护的价格体系尚未形成。一是资源性产品价格市场改革不彻底。由于中国资源产权市场化程度较低，运营也不规范，使资源无偿划拨到很多垄断部门有偿使用的改革不到位；由于中国资源行业存在双重垄断，资源性产品很多被垄断部门所控制，而对于垄断行业的成本监管缺乏科学手段和制度性规定；资源税费和环保税费过低，资源性产品价格没有体现资源的全部价值。二是从价格体系看，企业缺乏进行资源再生、循环利用的动力。因为中国再生资源价格高于初始资源价格，这导致了企业不会完善资源再生的相关制度，更谈不上利用了，造成极大的浪费；排污成本低于废弃物处理成本，排污设施建设周期长，且需要资金也多，因而许多企业根本不愿意真正下决心治理污染物，宁愿支付较低的违法排污成本。

（三）生态文明建设监督和参与机制不完善

1、生态文明建设监督机制不完善。一是中国环境执法监管制度不完善，使环境行政执法难以作出必要的、及时的回应。而且，许多相关信息不公开，媒体不知情，老百姓也不知情，一旦发生事情，企业捂着，政府也帮忙捂着，不对外披露相关信息，公民的知情权没有得到很好的保障，监督也就无从谈起。二是由于公众普遍缺乏对环境污染的深刻认识，他们的环境维权意识相对薄弱，这使得环境监督更为缺乏。三是我国社会缺乏独立、自主的非政府组织，社会自治、监督的能力十分薄弱，而政府为发展经济往往选择与企业站在一起，使得有效的监督机制愈发难以建立。监督渠道不畅通，监督成本过高，都是制约生态文明建设的重要因素。

2、公众参与机制尚未建立。建设生态文明应当依靠社会生活中的每一个公民。只有每一个公民都具有了生态环保的意识，并把这种意识自觉地转化为自己的行为，生态文明建设才真正落到了实处。建设美丽中国和优美生态，需要千百万人的共同努力。由于中国社会公众参与生态文明建设缺乏相应的制度保障，参与的程序、途径和方式也不明确，导致了社会公众参与生态文明建设还相当滞后，参与的程度不高，参与的领域很窄。同时，由于缺乏相应的制度设计，一些非政府的环保组织不能有效发挥应有的作用。非政府组织发育不够成熟，受资金、参与能力的影响，不能在生态文明建设中很好地发挥组织作用。

三、完善我国生态文明制度建设的路径

党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》在生态文明制度建设上提出了具体的措施：健全自然资源资产产权制度和用途管制制度；划定生态保护红线；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度；改革生态环境保护管理体制。这就从全局性和根本性上为我国生态文明制度建设描绘了宏伟蓝图，未来我国加强生态文明制度建设，需着力从完善行政体制建设，完善生态环境产权制度，完善监督、参与机制建设三个方面出发，形成经济发展与资源环境保护的良性互动关系，真正走向可持续发展。

（一）完善生态文明行政体制建设

我国的生态文明建设是政府主导推动的，如果不整合行政制度，那么，就很难保证生态文明建设的成效。完善生态文明行政体制建设应从以下4个方面着手：

1、建立科学的生态文明考评制度。科学的生态文明考评制度主要是确立科学的干部政绩考核指标体系，主要在不同的行业、不同的区域建立各有侧重和各具特色的考核评价标准，从而逐步建立绿色GDP为导向的领导干部政绩考核制度。要将生态文明建设纳入领导干部政绩考核中，突出领导干部在节约资源、生态环保方面的工作绩效，并将这个指标体系与干部任免和奖惩结合起来，将生态文明建设情况与财政支持结合起来，使各个地方政府逐步重视和执行生态文明建设。对不重视生态文明建设的地区和领导干部，要实行问责制度，可以考虑实行一票否决制度。只有在强大的制度约束下，生态文明建设才能逐步改变过去被轻视的地位，渐渐受到重视。日前，国家已经开始在政绩考核方面做出调整部署，中组部日前发文称要根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。这一举措无疑将极大促进科学考评机制的建立。

2、各级政府要建立综合性的决策机制。一是多方参与的政策制定机制。各级政府在制定宏观经济政策时，要有资源、环保、生态部门和其他有关部门共同参与，确保各个层次的经济发展总体战略、规划和政策充分考虑生态环境因素。二是让环境影响评价进入综合决策。规范环境影响评价的内容和程序，完善环境影响评价制度，增强环境影响评估的权威性。保证环境评价单位在环境影响评价中的独立性，确保环境影响评价机构不受非技术因素的干扰。三是建立生态优先的权衡机制。当经济发展与生态环境建设相冲突的时候，要坚持生态环保的优先地位，让经济发展服从于生态环境建设。

3、健全生态环境保护责任追究制度。健全生态环境保护责任追究制度是克服政府决策只重眼前利益忽视长远利益的重要手段。中共中央总书记习近平在主持中共中央政治局第六次集体学习时指出，要牢固树立生态红线的观念，“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”。总书记的这段讲话只是为我们描绘了责任追究制度的轮廓，但仍留有一些具体问题值得我们研究。生态红线如何划分，怎么追究责任。后者包括如下问题：环境责任追究制度的对象范围是什么，最主要对象是哪些群体；“不顾生态环境盲目决策”包括哪些具体情形；“造成严重后果”的判断标准是什么；“终身追究”包括哪些情形；责任追究的程序怎么设计等方面。为更好解决这些问题，未来我们应当明确生态环境保护的责任主体。一是按照生态环境保护权责相统一的原则，将生态环境保护责任落实到承担领导和管理责任的政府部门及其官员，承担保护责任的企事业单位和公民个人等。二是明确承担生态环境保护的责任形式，构建包括政治责任、民事责任、行政责任和刑事责任在内的严密责任体系，让对生态环境造成损害的责任主体承担不利的后果。三是建立严格的生态环境保护责任追究机制，建立完备的责任台账制度、重大生态环境保护事故责任追踪溯源制度和危险废物污染责任终身追究制度。四是建立健全包括行政监察部门、司法机关和社会舆论等多点发力的生态环境保护责任追究启动机制，切实将生态环境保护责任追究制度落到实处。

4、健全环境损害赔偿制度。党的十八大报告明确提出，要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。党的十八届三中全会提出，要坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费的原则。以往由于我国环境损害赔偿制度不健全，受害人往往得不到及时、应有的经济赔偿，环境权益得不到保障。健全环境损害赔偿制度，将公众的环境诉求纳入制度化、法制化渠道予以保障，有利于维护环境公平正义，保护公众环境权益，维护社会和谐稳定，保护自然生态环境。而要健全环境损害赔偿制度，目前最重要的是解决理论问题，具体包括环境赔偿的根本目的、环境损害的界定、赔偿原则、赔偿范围、免赔条件、追溯时限等。此外要建立因果关系的确认、举证责任、赔偿程序、赔偿数额的计算等基本的政策、标准、规范；对无法确定环境侵权人的环境损害如何赔偿、损害后果超过环境侵权人赔偿能力时如何赔偿等无法回避的现实问题制定出能引起共识的操作依据。

（二）建立和完善自然资源产权制度

建立适应生态文明要求的产权制度，是建设生态文明的关键。党的十八届三中全会提出要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。未来我国要完善环境产权制度需着力做以下4个方面的工作。

1、要建立和完善排污权、碳排放权和节能量的交易市场，明晰产权。充分发挥市场在生态文明建设中的作用。市场是商品经济的运行载体和现实表现，也是价值规律发生作用的实现形式，价值规律通过价格、供求、竞争等作用形式转化为经济活动的内在机制。市场机制以价格调节、供求调节、竞争调节等方式，对社会生产、分配、交换、消费的全过程进行自动调节。因此，政府应当将生态文明的理念利用市场机制融入到社会生产、分配、交换、消费的全过程。在污染物排放方面，国家应当尽快建立完善排污权交易制度。排污权交易（pollution rights trading）是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放权利，即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。排污权交易作为以市场为基础的经济制度安排，它对企业的经济激励在于排污权的卖出方排污权交易，由于超量减排而使排污权剩余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，这实质是市场对企业环保行为的补偿。买方由于新增排污权不得不付出代价，其支出的费用实质上是环境污染的代价。可以说，排污权交易制度不失为实行总量控制的有效手段。各地区、各主体要因地制宜、量体裁衣，依据自然资源、产业结构和经济发展状况合理地分配排污指标。明确排污权交易制度的法律地位至关重要，由此才能更好地完善相关制度并修订相关法律法规；各地方政府要自觉转变自身职能，注重排污权交易监管。在节能减排方面，实现经济可持续发展的关键是节能减排，而不断完善制度建设则是节能减排的首要任务。通过借鉴国外成熟的做法，建立完善的碳排放交易市场；加快国内碳排放市场与国际接轨步伐，建立国际化碳交易所；积极发展和改善碳金融市场。

2、适时开征环境税，建立绿色税制体系。逐步认识环保费与环境税的关系，适时开征环境税试点。对一些重点污染的源头，如废气、废水、废渣、工业垃圾等污染物和温室气体实行征税。随着对环保认识的逐步深化，在条件成熟时，扩大征税范围并向全国推广。同时，以开征环境税为契机，建立绿色税制体系。

3、完善生态补偿机制。加快生态补偿立法进程，逐步完善相关利益主体间的权利、义务和保障措施；加大中央财政的转移支付，对于生态保护做得好和较好地完成了国家生态环境保护目标的地区要通过财政转移支付进行奖励，同时，经济发展要求各地区实现资源互补，这就要求建立起能源输入地对输出地的横向财政转移支付；多渠道争取生态补偿资金，一方面开征环境税，另一方面鼓励社会资本参与生态环境建设和修复。

（三）完善生态文明建设监督和参与机制

第一，建立具有中国特色生态文明建设监督机制。一是要加强人大监督。人大能够给政府以建议和意见，要求政府根据地方实际修改和完善地方生态建设的政策性法规，有助于在生态文明建设过程中更好地发现和解决问题，起到一定的监督作用，在落实的过程中具有法律强制性。二是要加强司法监督。通过现代化的传媒手段，着力宣传环境法治文化，让企业和社会公众有明确的环保意识，对破坏环境的违法行为，根据相关法律规定和“环境影响评价制度”实行问责。三是要完善我国的环境公益诉讼制度，真正发挥司法在生态文明建设中的作用。四是要强化社会监督。积极吸引公众广泛参与到生态文明建设中，让他们明确自身的责任和使命，通过新媒体合理有效地监督政府有关部门在环境生态保护中是否依法行政。第二，完善参与机制。一是政府应当扩大环境信息公开范围，保障公众的环境知情权、表达权、参与权和监督权。二是要建立公众表达环境利益诉求的平台和渠道，让公众监督、舆论监督成为规范政府、企业和个人环境行为的重要手段。三是政府应当引导社会组织在生态文明建设中发挥作用。

注释：

①张锋、陈晓阳：《环境损害赔偿制度的缺位与立法完善》，《甘肃社会科学》，2012年第5期。