民族贫困地区扶贫开发工作问题探究——以维西傈僳族自治县为例

张永东

（中共维西县委党校，云南 维西 674600）

党的十八大报告强调：“深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件”，实现“扶贫对象大幅减少”。而维西县集中了边远山区、少数民族地区等多种特殊区域，自然条件差，少数民族多，贫困面既广又深，贫困成因复杂多样，扶贫开发工作任务艰巨。为深入了解新时期扶贫开发工作存在的困难、问题和政策诉求，笔者对维西县扶贫开发工作进行了专门调研，对维西县扶贫工作的成效经验进行了比较系统的总结，并就如何做好新一轮扶贫开发工作提出相关政策建议。

一、维西县扶贫开发工作的创新实践及成效

自云南省实施《云南省农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》和《云南省农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》以来，维西县各级党委政府及职能部门，上下协同，多方配合，创造性的开展工作，取得了显著成效，积累了许多具有地方特点的经验。

1.多渠道筹集扶贫开发资金，大幅度增加投入。扶贫开发，资金投入是重点。近年来，维西县通过多种渠道和多种机制，积极筹措资金，大幅度增加了扶贫开发资金。2001—2013年，省级以上财政资金投入达8.98亿元。通过引进项目和农户贷款，投入资金1.15亿元。这些资金保障了维西县各项扶贫开发目标任务的落实和推进。

2.因地制宜开展专项扶贫。第一，整村推进。根据《云南省“十一五”整村推进规划》、《云南省关于加强整村推进扶贫开发工作的实施意见》、《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作意见的通知》等重要文件，维西县根据各村情况，给予每村15万—100万的补助；明确以班子建设为核心的村级组织建设的“六项”整村推进建设任务，科学制定并落实村级规划。按照“统一规划、统筹安排、各司其职、各负其责、渠道不乱、用途不变、相互配套”的原则整合部门资金，形成整村推进的合力。目前，全县196个贫困自然村的经济状况有了明显好转。第二，培训和转移贫困地区劳动力。通过几年的工作，维西县劳动力培训转移的组织化程度明显提高，有序转移输出逐渐增强。2010年以来，维西县累计投入财政资金5920万元，完成农村劳动力培训转移115850人次，其中，引导性培训73304人，技能培训42546人。劳动力的综合素质和劳动技能大幅提高，竞争力得到增强，贫困农民的经济收入得到较大提高。第三，易地扶贫。易地扶贫搬迁不仅是帮助缺乏基本生存条件的贫困群众从根本上解决温饱的必由之路，而且可以在一定程度上实现人口资源与土地资源的合理配置，对恢复和改善生态平衡、实现贫困地区经济社会的协调可持续发展有较大的促进作用。目前，维西县累计易地搬迁0.7万人，超过45%的移民已基本解决了温饱问题，部分实现小康。第四，扶贫安居工程。根据云南省委、省政府出台的《扶贫安居工程实施意见》，维西县共对21620户居住条件差的农户实施了安居工程改造，大面积改善了贫困农民的居住条件。同时，还配套实施农田、农艺、饮水、沼气等工程，很多村寨面貌焕然一新。第五，以工代赈。从2001年起至今，共投入以工代赈资金7575万元，积极开展乡村道路、小型农田水利、人畜饮水、水土保持等专项扶贫工作。在加强农村基础设施建设的同时，又让贫困农民参加以工代赈工程建设，获得劳务报酬，直接增加了经济收入。

3.以产业化促进扶贫开发，努力增加农民收入。近年来，维西县通过财政投入、贴息贷款575万元和互助资金投入300万元，扶持农业和加工企业23家，其中认定为省级农业产业化重点龙头企业的2户，认定为州级农业产业化重点龙头创业企业1户，认定为州级农业产业化扶持型龙头企业2户，带动了10000户农户近30000人发展产业化经营。这一措施的实施，直接增加经济作物和林果12.2万亩，大牲畜出栏数从2000年33万头（匹、只）增加到2013年的41万头（匹、只），增加大牲畜出栏数8万头，经济作物、林果业和畜牧业的收入大幅度增加，农民收入明显增加。尤其是贫困地区农民人均纯收入从2005年末的1285元增加到2012年末的4626.9元，年均增幅20.08%，深度贫困人口从2000年的10.1万人下降到现在的8.69万人。

二、维西县扶贫开发工作面临的主要问题

1.少数民族群众深度贫困人口多，基本生存生活条件差。按照国家规定的2300元脱贫标准计算，到2012年，维西县尚有贫困人口8.69万人，贫困发生率在61%左右，占维西县农村总人口的近80%。其中，农民人均纯收入低于2300元的深度贫困人口还有6万人，分布在全县860个特困自然村。在全县贫困人口中，傈僳族、独龙族贫困人口占68%，其他民族贫困人口占32%，有3.8万贫困人口无法就地解决温饱，有8496户农户住房比较困难，其中有6459户还住在简易的木楞房中。

2.扶贫开发成本高、效率低，农民增收难，陷入长期投入、长期贫困的恶性循环中。维西县澜沧江沿岸的巴迪、叶枝、白济汛、康普、中路、维登，是迪庆州贫困人口最为集中、贫困程度最深、贫困面最大的地区，是迪庆州扶贫攻坚主战场。这6个乡镇有50行政村、22121户、78432人，占全县总人口的51%。其中，贫困人口43620人，占维西县贫困人口8.69万人的51%。农民人均有粮500斤，低于全县平均数516斤；人均经济收入3480元，低于全县平均数1141元。2012年，农民人均纯收入仅比上年增加了400元，增速远远低于全县平均水平。按照到2020年全面实现小康社会的经济指标要求，这6个乡镇的农民人均纯收入每年要增加921元。假如按照传统的就地扶贫模式开展扶贫工作，依现有的增长速度，维西县与全国全省同步实现小康的宏伟蓝图就会遥遥无期。造成维西县澜沧江沿岸6个乡镇农民增收难，扶贫工作难度大的主要原因有四个方面：第一，山高坡陡，群众居住分散，耕地少，生态脆弱，自然条件差，道路交通、农田水利等基础设施建设滞后，缺乏进一步发展的条件。第二，社会发育程度低，教育文化落后，群众科技文化素质偏低，没有产业支撑，尚处在自然经济状态，多数群众靠着“低保”和救济生活。第三，扶贫投入成本高，但投入效益差。由于山高坡陡，群众居住分散，建设水电路等基础设施投入大，成效不明显，且对生态破坏十分严重。第四，里底电站、乌龙弄电站和托巴电站建设加快推进，这6个乡镇澜沧江边的好田好地被征用，耕地不足的问题更加严重，群众增收的途径越来越少。基于上述原因，导致出现年年扶贫年年贫；年年种树不见树的问题。扶贫成本高，返贫率高，扶贫成效差。即是说，就地扶贫模式已不适应维西县澜沧江沿岸6个乡镇扶贫工作的需要。

3.自我发展能力弱，返贫率高。由于生态环境脆弱，自然灾害频发，经济社会发展十分落后，维西县的贫困问题依然十分突出。据统计，到目前为止，维西县尚有216个自然村不通公路，26个自然村不通电，8千多户住房困难，3.8万人未解决人畜安全饮用水问题，自我发展能力弱，返贫几率高，返贫压力大。可见，制约维西县贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，农村贫困人口数量依然庞大，深度贫困人口比重依然很高，特殊困难地区贫困问题还很严重，民族贫困问题尤为明显，贫困地区的经济发展与生态保护的矛盾比较突出。所以，贫困问题仍然是制约维西县科学发展、和谐发展、跨越发展的重要瓶颈。

三、加快维西县新一轮扶贫开发工作的建议

维西县贫困的深度和广泛性在全省都比较典型，其扶贫开发工作的成效，不仅事关维西县自身的发展，还关系到迪庆甚至云南扶贫开发工作的大局，关系到边疆稳定和国家安全。鉴于维西县经济欠发达的实际，建议中央和省州级在资金、财税、投资、生态补偿等方面进一步加大对维西的支持。

1.加大扶贫开发资金的支持力度。当前，云南省正紧紧抓住贯彻落实中央新十年农村扶贫开发纲要和国家支持云南加快桥头堡建设两大历史机遇，提出了“巩固提升现有扶贫成果、全面推进贫困人口脱贫、对深度贫困人口进行重点扶贫攻坚”三大任务，但维西县地方财力有限，既要巩固提升扶贫成果，全面推进扶贫对象脱贫，又要突出解决深度贫困问题，困难较大。因此，建议中央及省州各级加大对维西县扶贫开发的资金支持力度。第一，中央财政专项扶贫资金给云南省的新增部分重点向维西县倾斜，并加大均衡性转移支付、民族地区转移支付和国家重点生态功能区转移支付的力度，大力支持维西县发展社会事业、特色优势产业、基础设施和生态建设。第二，加大以工代赈、易地扶贫搬迁等专项投资的规模，并积极推进中央及省、州级各项扶贫投入的综合统筹，促进相关资金的有效衔接，切实为基层整合资金创造条件。第三，省、州各级定点扶贫单位和对口扶贫地区也要增加投入。根据贫困人口的增长相应增加扶贫资金规模，鼓励对口扶贫地区在互惠互利的基础上推进双方企业之间的合作。第四，适当调整税收政策，对通过自身努力发展生产增加的税收，最大限度返还地方，以增加维西县扶贫开发的投入。第五，优先落实国家取消县及县以下、西部连片特困地区各类公益性建设项目资金配套的政策。同时，省、州级政府也要按照“自身财政收入增长幅度与增加扶贫开发专项资金投入同步、扶贫项目的实施力度与贫困人口的减少同步”的原则，逐年增加财政扶贫资金，并统筹好各类政策，整合好各类资金，由部门扶贫向社会化大扶贫转变。

2. 出台专门针对集中连片特殊贫困地区的差异化扶贫政策。维西县生态脆弱、经济落后、贫困程度深，与全国其他贫困地区相比有其特殊性，建议制定专项扶贫开发规划，给予差异化政策，加大投入，重点扶持，按地方片区开发的方式，组织实施扶贫开发攻坚，加快特殊贫困地方脱贫致富的步伐。同时，建议把解决深度贫困问题提升到战略层面，研究制定特殊政策，努力构建城乡统一、区域均等的基本保障机制。

3.高度重视解决人口较少民族的贫困问题。加快人口较少民族经济社会发展，是解决社会公平的重要举措，是贯彻党和国家民族政策，进一步巩固和发展“平等、团结、互助、和谐”的社会主义新型民族关系的必然要求。维西县少数民族的经济社会发展起点较低、贫困面大、贫困程度深，其聚居地多数处于偏远闭塞的区域，生存环境和生产条件差，80%以上的群众处于贫困状态，扶持发展的任务十分艰巨。建议各级政府对维西县深度贫困群体新增安排专项资金给予帮扶，以加快地区综合扶贫步伐，巩固脱贫成果，重点推进特困群体发展步伐，促进各民族共同繁荣发展，不让一个民族掉队。

4.优先支持贫困地区教育事业的发展，发挥教育在扶贫开发中的基础性作用。维西县人均受教育年限低，在一些民族贫困地方，还存在语言障碍问题，人均受教育水平更低。因此，应高度重视民族贫困地方的教育发展，充分发挥教育在扶贫开发中的基础性作用。为此，应进一步发挥中央和省州级政府的主导作用，健全贫困地区教育发展保障机制。第一，建议在维西县率先实行将贫困地区义务教育阶段寄宿制学生全部纳入资助范围，对贫困家庭学生高中阶段教育实行“三免一补”，并逐步提高各阶段学生的生活补助标准。第二，加大教育基础设施建设，统筹推进义务教育学校标准化建设、中小学校舍安全工程和农村薄弱学校改造，合理增加寄宿制学校人员编制，切实改善办学条件；大力培养学前和小学双语教学师资人才，加快发展学前和小学双语教育。第三，改进雨露计划管理方式，促进贫困家庭新生劳动力接受职业教育，提高就业技能；要有计划地组织初中毕业生和有一定文化基础的社会青年到省内外经济发达地区接受中等职业教育和就业。

5.将生态补偿与扶贫开发有机衔接，实施生态扶贫。维西县既是全国扶贫攻坚的主战场之一，又是我国生态安全屏障保护区、矿产水电资源富集区，迫切需要建立健全生态补偿机制，既保护治理生态环境，又帮助特困群众增收。第一，建议把维西县作为国家生态补偿试点地区，加大中央财政对生态林的生态补偿力度，提高补偿标准。比照生态公益林的补偿办法，对具有水土保持和碳汇生态效益的经济林进行补偿。第二，尽快出台具体政策，建立江河流域生态效益补偿机制，拓宽生态效益补偿资金的筹措渠道，实现下游受益省区向维西县的生态效益补偿，推动上下游地区经济的共同发展。

6.实施生态移民工程，增强贫困群众的“造血功能”。算一算投入和产出的帐和扶贫开发与生态保护两本账，我们得出的结论是：传统的扶贫模式不改变，维西县澜沧江沿岸6个乡镇脱贫致富就没有希望，全县脱贫致富也就没有希望。观念决定行动，思路决定出路。从维西县澜沧江沿岸6个乡镇经济社会发展滞后，贫困程度深，生态脆弱、山高坡陡、耕地少、道路交通通讯等基础设施建设滞后、群众居住分散，社会发育程度很低，缺少就地扶贫、就地致富条件的实际出发，按照实现群众生存发展环境改善、公共服务明显进步、生态环境好转、城镇化进程加快、社会管理成本降低、抗灾减灾能力明显提升的目标，要摘掉贫困的帽子，就必须实施生态移民工程，通过抓好“六个结合”来增强贫困群众的“造血功能”，才能从根本上解决澜沧江沿岸的贫困问题，打破制约维西县脱贫致富的瓶颈，这是实现小康目标的必然选择。第一，把扶贫开发工作与解放思想、更新观念结合起来。紧紧盯住美丽乡村建设目标，突破思想藩篱，创新扶贫模式，变救济式扶贫为开发式扶贫，着力破除传统扶贫思维定势，着力破除就地扶贫、长期投入、长期贫困的陈旧思维，推出集生态、移民、扶贫、产业于一体的集中连片开发新思路，构建生态移民扶贫工作“大合唱”的工作格局，打好扶贫攻坚战。第二，把扶贫开发工作与生态移民点建设项目结合起来。围绕搬得出、留得住、能致富的目标，科学规划生态移民点，加大资金整合力度，按照每个行政村建设一个生态移民点的要求，全面推进生态移民扶贫工程，走出一条可持续发展的扶贫开发路子。为此，要着力抓好生态移民点的水、电、路等基础设施建设，解决发展“瓶颈”；按照集约用地的原则，抓好移民点市政基础设施建设和群众住房建设，改善群众的生产生活条件；大力开展山区“五小水利”工程建设和基本农田地建设，解决人畜饮水困难，扩大水浇地面积，改善农业生产条件，提高贫困地区的农业综合生产能力，增强发展后劲。第三，把扶贫开发工作与澜沧江水能资源开发和小集镇建设结合起来。维西县澜沧江沿岸的6个乡镇均涉及水电开发移民问题，这既是挑战，也是机遇。维西县要以此为契机，加快城镇化进程，带动贫困人口脱贫致富。第四，把扶贫开发工作与生物产业发展结合起来。从维西县澜沧江沿岸6个乡镇的实际出发，加大投入力度，建设以核桃、中药材、中华蜂和傈家土猪等为重点的生物产业基地。通过产业培育，实现贫困人口人均有2亩核桃、1亩以上中药材、5头以上出栏生猪，户均养蜂12箱，每个移民点培育1个以上的产业扶持项目的目标，力争做到近期增收有保障，远期发展有潜力，村有骨干产业，户有增收项目，筑牢贫困群众彻底摆脱贫困的产业基础。要按照“强组织、扶龙头、建基地、带农户”的思路，加强农村经济合作组织建设，进一步提升农民的组织化程度。第五，把扶贫开发工作与生态文明建设结合起来。良好的生态环境是经济社会可持续发展的基础。维西县是“三江”并流腹地，是长江上游重要的生态屏障，保护生态环境既责无旁贷，又任重道远。加强生态文明建设，不仅惠及维西县各族群众，还惠及长江中下游地区广大人民群众。要保护好“三江并流”生态环境，就要把生态移民工作与生态建设结合起来，做好“人下山、树上山”的工作，解决好开发与保护的关系，推动维西县经济社会可持续发展。按照就地扶贫的模式，高寒贫困山区的开发力度越来越大，但伴随着的是生态日益恶化，群众增收日益困难的恶性循环。维西县澜沧江沿岸的6个乡镇近60%的贫困山村泥石流、山体滑坡等自然灾害频发，部分村子建成不久的水利设施因损毁或水源枯竭成为了摆设，多数通组公路因泥石流、山体滑坡等自然灾害而无法通行。实施生态移民工程，让居住在高寒贫困山区的群众下山，有利于减轻生态压力，有利于土地等资源的集约运用。按照荒山披绿装，致富奔小康的目标要求，在认真落实好退耕还林、退牧还草、天然林保护等工程的同时，进一步加大种树造林、绿化荒山荒坡的力度，使生态更加良好，环境更加改善。第六，把扶贫开发工作与群众素质提升工程结合起来。在改善贫困群众生产条件的同时，要高度重视智力扶贫工作，把扶贫开发与基础教育、职业教育、农村医疗服务体系、广播电视建设工程、劳动技能培训有机结合起来，切实解决维西县贫困群众看病难、孩子上学难、看电视和听广播难等问题；狠抓实用科技培训，采取现场培训和外出学习等方式，改变落后的生产方式，努力提高维西县贫困群众的科技文化素质，使贫困户每户有1至2个科技明白人，80%的劳动力能掌握2门以上实用技术；针对贫困群众积累意识、商品意识不高，平均主义思想严重，科技文化素质较低，自身脱贫致富能力较差的问题，积极采取树立典型，以点带面的工作方式，着力培养脱贫致富带头人。第七，把扶贫开发与贫困群众思想政治教育和党的强农惠农政策的宣传紧密结合起来。认真开展“创建带领致富党支部”、“培养脱贫致富带头人”活动，结合农村基层组织建设、边疆党建长廊建设和“创先争优”、群众路线教育活动，注重培育农村党总支领导下的农村集体经济和产业经济，培养一批农村经纪人队伍，完善一批农村集体经济专业合作组织；注重农村民主法制建设，会同组织和宣传部门，完善村民自治组织，建立各类专业协会服务农民，为生态移民扶贫工作提供智力和组织保障。