城乡统筹视角下德宏州农转城问题探析

毛柯颖

（中共德宏州委统战部，云南 芒市 678400）

德宏傣族景颇族自治州（以下简称德宏州）地处云南西南部，国土面积1.15万平方公里，人口121万，经济社会发展水平较低。2011年以来，根据国家和省里的政策，推出《关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的实施意见》，“加大城乡统筹力度，实现农业转移人口向城镇居民转变”。经过努力，德宏州超额完成“每年2万左右农业转移人口在城镇落户”的任务。但一些问题也随之暴露出来，需要我们按照国家和省里的新政策进一步科学统筹，提高城镇化质量。

一、德宏州农转城工作存在的问题

随着经济社会的发展，德宏州有相当一批农村人口早已在城镇非农就业，但人户分离、特别是户口属性仍是农民的问题，给他们的发展带来了种种不利的影响。农转城工作的开展，有些于这部分人解决实际困难，但推进中也存在一些问题。

1.转户质量不高，对城镇化推动作用不明显。这几年来，大部分农转城是按照政府的安排，将村委会直接转为居委会，村民农村户口直接转为城镇户口。但这些人转户后，还是在原居住地靠种地生活。2013年，德宏州3万多农转城人口中，户转人未转，仍然居住在原住地的占70.65%。即大部分人虽然已由农业人口转变为城市居民，户口落在城内派出所集体户口，但人还在农村，生产生活方式没有任何改变。其中，陇川县达到99.26%，盈江县达到97.75%，梁河县达到92.38%。即是说，城镇化没有真正体现聚集人口、资源、资金的效应，没有产生新的消费需求，农村也没有减少农民。

2.转户人口的结构不利于政策目标的实现。按照省里的政策规定，转户的目的是实现“破解‘三农’题，优化资源配置，推进城镇化、工业化进程，实现云南科学发展、跨越式发展”。实践中，德宏州难以顺利完成，也就无法实现政策的预期国目标。第一，转女比例高。椐统计，女的转户人口比例达55.32%。第二，转老比例高。转户人口中，60岁以上的达到30.47%（45岁以上占转户人员的60.43%）。第三，转弱比例高。各地普遍都将农村中的孤儿、寡母、五保户100%的转为城镇户口，以便完成转户任务。以上三种现象，不仅不利于全州劳动力的合理配置，而且直接增加了城镇社会保障方面的工作压力。第四，汉族转户人口多，世居少数民族转户人口少。2013年转户人口中，汉族达56.08%，五种世居少数民族转户人口只占41.94%。第五，边远、贫困山区群众转户的积极性高，生活条件好的坝区群众转户积极性低。

3.政策的配套支撑体系不健全。自开展农转城工作以来，德宏州出现了重转户、轻服务，重转出、轻接纳，重转户前的宣传承诺、轻转户后的跟踪落实，导致服务管理工作出现真空。很多地方的转户群众，不仅没有盖上城镇居民的“被子”，穿上城镇居民的“衣服”，反而先前农村居民的“被子”和“衣服”都被弄丢了，要求“逆转”的现象突出。

4.具体操作工作不规范。“农转城”户口薄仍沿用“农转非”户口薄，明确标明转户前为“农业人口”，转户后为“非农业人口”，转户群众持此户口薄在具体办理相关养老、医疗、教育等事项中处处碰壁。有的工作人员在没有得到授权的情况下，收走农民的户口册（一户一本），返回的时候变成两本户口册（一城一农），大量的农户“被分了家”，这有悖于省政府的政策。另外，很多农转户的意愿没有得到尊重。经调查，有86.51%的农民是被动农转城。从这一比例看，大部分农民是在还没有充分思想准备的情况下被“农转城”的。椐调查，农民转城的愿望依次是改善生活环境、提高职业技能和找到就业门路，其所占比例为66.67%、42.28%、52.85%，但转户后这些愿望都没有实现。

二、德宏州农转城工作中存在问题的原因

1.农民的土地权益保障问题尚未得到妥善解决，阻碍了农民的市民化进程。“农转城”明确的只是本轮承包期内的土地权属，而农民关心的不仅是本轮承包期内的土地归属问题，而是更为长远的土地权属问题。30年不变的第二轮家庭联产承包经营责任制，再过10多年就到期，到期后怎么处理，政策没有做出明确具体的安排。农民担心由于土地承包权和农民集体成员身份的关系，会不会因为转户最终丧失更有价值的土地权利；担心土地被征或被集体收回，口粮供给的基本保障也将不复存在。因此，户籍制度的放开，表面上降低了农民进城的“门槛”，但进城落户的农民依然得不到城镇居民在住房、就业、医疗、养老等方面的福利，并且还要承担迁出农村后毫无生活保障的压力，这种成本很大程度上阻碍了农民市民化的进程。

2.农转城工作缺乏产业的支撑，抑制了农民的积极性。长期以来，由于各种因素造成的城乡二元结构，抑制了户籍制度的改革，不利于城乡统筹发展。从发达地区的经验看，要促进农转城，就必须大力发展以工商业为基础的非农产业，而后解决农民的户口问题，农民市民化的成本就小、收益就高。然而，多年来，种植业一直是德宏州吸纳劳动力最多的产业，非农产业的发展不充分，缺乏容纳大量劳动力就业的密集型企业，第三产业发展滞后，县域服务业发展缓慢。产业的发展缓慢，限制了对转城农民的吸纳力，很多地方的农转城工作，只是政府在单纯地完成上级布置的行政任务。

3.农民素质偏低，限制了转城农民的市民化能力。在市场经济和改革开放的条件下，农民市民化是一个大趋势，但问题的关键是，脱离农村的农民在哪里有就业、创业竞争力。从现实看，就业、创业竞争力的获得，除实践经验外，主要靠教育、特别是职业教育的发展。据第六次全国人口普查，德宏州五个世居少数民族平均受教育年限为6.5年，初中及其以下学历人口占总人口的79.27%，其他民族受教育、特别是良好的职业教育的劳动力也十分有限。德宏州相对落后的教育水平和对农民培训工作缺乏针对性，导致全州人口总体素质偏低，更多的人实际上还是只会种地或打短工，缺乏外出谋生、创业的技能和胆识，制约了农转城工作的有序推进。

4.转户政策衔接不够，完成农转城工作困难多。第一，农转城是一项庞大的系统工程，需要协调诸多关系。但由于很多管理部门主要忙于完成政府分解的其他任务，再加上缺乏所需要的人力、物力，所以配合程度不够。第二，转户农民在城镇没有住房，也没有固定的居所，户口只落在办理户籍的派出所，无后续服务，给转户农民带来很大的麻烦，挫伤了农民转城的积极性。办理“农转城”落户的派出所与所在社区的衔接工作不通畅，社区反映知道转来了多少人，但不知道这些人的基本信息，也没见过这些转户居民，无从开展服务与管理工作。而这些转户农民要办事，也不知道要到什么社区，找什么部门或人办理，甚至出现推诿扯皮的现象，有的转户农民为办一点小事被推来推去，跑断腿，伤透心，最终还是不了了之。还有的乡镇为尽快推进工作，完成任务，派人到村组收集户口，为愿意转户的农民统一办理转户事宜，但又没有任何委托手续，在办理过程中错漏频出，扯皮、打起官司，取证都困难。第三，省州没有充分考虑到转城农民的成本负担问题。长期以来形成的城乡二元结构很难突破，城乡之间在养老、医疗保险等方面很难衔接，加之有些保险是州级统筹，因此，转户农民很难办理城镇养老、医疗等保险，而有关部门则认为转户人员已不是农村户口，拒绝为转户群众续办原农村的养老、医疗等保险。第四，“农转城”后，只能生育一胎，虽然政策设置了五年的过渡期，但仍然是部分农民最大的担心。还有领取“独生子女证”的，将来怎么处理后续政策性补助，没有明确的政策。第五，部分农民之所以转户，是因为想让子女到城里就学，特别是到教学质量较高的城区学校（包括幼儿园）上学，而这些优质学校的在校生每班已达70—80人，学校很难满足转户农民子女就学的需要。

三、促进德宏州农业人口市民化工作的对策

党的十八届三中全会提出要“推进以人为核心的城镇化”。2014年云南省城镇化工作会上，省委、省政府决定，“从今年起不再给各州市下达‘农转城’指标，宁可让城镇化进程慢一点，也不要掺杂水分、违背人民意愿的城镇化！”。国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出：“深刻把握城镇化进程的客观规律，……切实落实户籍制度改革的各项政策措施，防止急于求成、运动式推进”。①德宏州在必须认真贯彻上述文件精神，协调好各种关系，切实做好农转城工作。

1.解放思想，深化对城镇化规律的认识。城镇化是工商业发展的结果，在我国相当长时间内是与工业化、信息化和农业现代化紧密相连的，是有规律的。如果农转城工作过分依靠行政力量，当作行政任务来完成，不仅对农民没有好处，也会损害党委政府的公信力。我们必须首先解决好事实上已经在城镇居住、就业，生活能力强的进城农民的户籍问题，配套上城镇这床被子，让他们作为新市民发挥推动作用，才能不违背农转城政策的初衷。为此，我们必须始终做到：“尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户”。②在土地所有权转移的制度建设不完善之前，不要以任何借口让农民交出土地权利，土地流转的促进必须在尊重农民意愿的基础上进行，租金的增长方式必须充分考虑到市场和通货膨胀问题。有些政策执行上如果出现了偏差，那就要拿出勇气改过来，作为一项探索性工作，有点偏差是正常的，不必有太多的思想包袱。农转城的目标从“以人为核心”来看，根本的目的就是促进市民化的发展，主要是解决那些其他能力已经足够，由于户口的阻碍而无法更好发展的人，决不能为完成行政任务把老者、残者、集中供养者转进城来。

2.深入调研，找准问题，切实解决好遗留问题。第一，进一步强化组织领导。要进一步加强组织领导，完善工作措施，强化宣传引导，让转户政策人人皆知、家喻户晓。第二，进一步强化政策研究。尽快出台相关实施细则，确保转户农民转户后的合法权益，并做到措施有力，保障到位。同时，要积极探索，努力为转户农民提供更多的帮助。第三，进一步明确转户农民的归属地问题。户口管理严格按照公安局户口管理制度，由户口所在地派出所进行管理，人员管理按照实际居住地进行管理。只有明确了管辖的问题，各部门各司其职，在今后的工作中才能有效避免推诿扯皮的现象发生。第四，进一步完善户口准入准出政策。实行准出准进的户口管理制度，使不愿意转户或因为其它原因致使户口转错的人员能够将户口转回原居住地，且不改变原户口性质。只有这样，才能让农民吃上定心丸，才会放心大胆的进行转户。

3.努力发展职业教育，着力增强转城人员的就业竞争能力。随着滇缅交通条件的改善和经济关系的密切，德宏州各地，特别是作为桥头堡最前沿和国家沿边开放、新阶段西部大开发开放实验区，集聚各类资源的能力将会不断增强。因此，非农产业的快速发展时间可能会持续较久，也会提供越来越多的非农就业机会，为德宏州的城镇化提供支持。但是，机会只钟情于有准备的人，如果德宏州需要转移的人不具备相关产业的就业创业竞争力，肯定会无所作为并把机会让给别人。因此，必须通过与开发开放相关的各类职业教育，使农转城劳动力人员掌握一门以上的实用职业技能，进一步提高德宏州农转城劳动力的综合素质与技能水平，增强就业竞争能力，拓宽就业渠道，增加经济收入，使转户农民进得了城、落得了户、就得了业，从根本上解决群众的实际困难。

4.住房建设要体现地方和民族特色。第一，目前，德宏州各级政府向市民提供的住房有商品房、廉租房、经适房、限价房、公租房和安置房，以前在加快推进“农转城”工作中，明确提出转城农民符合条件的可以申请“居民保障房”（云政办发〔2013〕104）。这里的居民保障房指公租房、廉租房。其条件是“符合公租住房供应对象的是在城镇有稳定职业1年以上的云南省籍农业转移人口或外来务工人员”。新转城居民很少具备这个条件。符合廉租房的申请对象仅限于本地城镇低收入住房困难家庭，家庭人均月收入低于450元，有低保证，享受低保一年以上，家庭人均居住面积在6平方米以下。这里只是给了机会，是否得到还有一个漫长的等待时间，显然，转城居民要住上房还是不容易，这个标准要降低。第二，2012年5月住房和城乡建设部令第11号公布的居民保障房建筑标准，为成套小户型住宅或集体宿舍。这样的保障房离“能居”更能“宜居”要求有一定的距离，可以考虑适当做些调整。第三，德宏州地处边疆，人少地广，农民的宅基地和建的房屋比较大，人均在50平方米左右，相比居民保障房的建筑面积，无法满足转城农民的生活习性和要求。今后，要根据广大农民的需要，从德宏州各民族的特点出发，应有所照顾。

注释：

①②《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，《云南日报》，2017 年7 月31 日。