水土保持方案落实阶段若干问题的探讨

蔡陇海

(北京市昌平区水务局，102200，北京)

近年来，随着我国城乡经济的快速发展，城市化进程加快，特别是在国家扩大内需等经济政策的影响下，全国范围内各类新建、在建生产建设项目激增。由生产建设项目造成的水土流失日益严重，已经成为我国人为造成水土流失的重要原因。据统计，“十五”期间，全国范围内各类规模新建、在建开发建设项目达7.7 万个之多，扰动地表面积5.53 万km2，弃土弃渣量92.1 亿t［1］。据亚洲开发银行估算，中国每年因水土流失造成的经济损失约相当于同年GDP 的4%［2］。2011 年3 月1 日，新修订的《中华人民共和国水土保持法》正式施行，标志着国家对生产建设项目水土流失防治工作进一步加强。编制水土保持方案是为了解决好生产建设项目与环境保护的关系，有效控制因生产建设可能引起的水土流失，保护当地的生态环境。编报的水土保持方案经审批后，具有强制实施的法律效力，水土保持措施须纳入主体工程的设计文件，并与主体工程同步实施和验收。经过多年的探索和实践，我国已经在水土保持方案的编制—审查—批复环节形成了十分完善的体系，也取得了令人注目的成果:2012 年，全国共审批各类生产建设项目水土保持方案2.2 万个，其中水利部审批水土保持方案达253 个［3］。但在水土保持方案的落实这一重要环节中，无论是在落实“三同时”的要求方面，在建设单位、设计单位、监理单位、施工企业的具体工作方面，还是在经费的保障方面，都还存在着一些值得进一步探讨的问题。笔者结合近年来在水土保持方案落实及验收阶段的工作实践，通过归纳水土保持方案落实阶段存在的问题并分析其中的原因，提出具体的解决问题的对策和建议，以期为今后生产建设项目的水土保持工作提供参考。

1 水土保持方案落实阶段存在的问题

1.1 组织机构流于形式

经过批准的水土保持方案报告是建设单位落实方案的依据。建设单位应当按照方案报告落实组织机构，并设立专人负责。在实际落实工作中，这种组织机构、专人管理往往流于形式，或“在其位而不谋其政”，对项目的水土保持工作知之甚少或很少过问，主要用于应付监督检查;有些项目所落实的组织机构和专人等内容甚至只会出现在验收阶段的总结报告中。这种现象在生产建设过程中可以直接表现为:在建设单位组织的各类会议上，建设单位可以花大量时间听取建设各方对工程进度、质量、资金、周边协调等一系列主体工程建设的问题汇报，却极少听取监测单位对水土流失情况、水土保持措施的具体建议。

1.2 设计衔接难以保障

2009 年，北京市水务局、北京市环境保护局、北京市发展和改革委员会联合发文《关于加强开发建设项目水土保持工作的通知》(京水务农［2009］20号)［4］，把生产建设项目水土保持方案编制作为生产建设项目立项的前置条件，其他省市也有类似的文件出台。这些政策在促进水土保持方案编制工作的同时，也给方案编制尤其是措施设计提出了更高的要求;因为此时的主体工程设计阶段处于项目建议书或可行性研究阶段，随主体工程设计阶段编制的生产建设项目水土保持方案也处于可行性研究阶段。随着主体工程立项批复的完成，同步进行的设计工作在接下来的工作中却呈现出截然不同的状况:一方面是主体工程根据可行性研究报告细化并完成主体工程初步设计，随后会进一步细化为施工图设计;另一方面是水土保持措施设计仍然维持在可行性研究阶段，无法达到或满足建设单位实施水土流失防治措施的要求。

1.3 施工组织落实不到位

施工企业是生产建设项目扰动破坏土地的直接实施者，而施工企业对于水土流失防治工作的认识和重视程度不够，特别是在施工组织方面，难以从预防为主的原则出发落实水土流失防治任务。施工投标文件中很少有水土保持相关篇章，或所写的水土保持实施内容很少从水土保持方案报告的具体内容出发，或很少联系本项目的实际情况，水土保持内容“只言片语，千篇一律，放之四海皆准”。对施工队伍水土保持知识、法规、政策的宣传普及上远不及对本企业商业广告宣传的力度。在施工过程中，还没有从水土流失预防的大局出发，将水土保持方案报告的各项防治措施融入到施工现场的管理制度建设、规程建设当中去。最终形成的结果只能是水土流失防治措施在施工中难以落实。

1.4 监理管理严重缺失

从预防为主的水土流失防治原则出发，监理单位应当成为水土保持方案落实保障的主要力量。但在实际工作中，监理单位对主体工程的施工管理通常能够严格履行自身的职责，而对水土保持措施的落实，往往“敬而远之”或者“信手拈来”。最直接的体现是:监理例会、监理月报、监理月支付证书几乎没有水土保持的相关内容;水土保持措施实施数量和质量缺乏监理单位的认证;水土保持投资无法从监理资料中获得。这种管理形成的结果是:整个生产建设过程中应当发挥的水土保持监理职能不能发挥或部分职能由监测单位甚至行政监督管理部门代劳，对水土保持方案的完成投资难以找到相应的监理文件，导致生产建设项目水土保持监理工作的任务就成了在验收阶段编制一份并不合格的监理工作报告。

1.5 监测工作脱离预防为主的原则

从预防为主的水土流失防治原则出发，监测单位应当履行其“对水土流失防治责任范围内的水土流失数量、强度、成因及动态变化进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门”的重要职则，但在实际工作中，水土流失监测工作与主体工程开工、水土保持方案批复等时序难以同步，造成水土保持监测工作往往滞后于主体工程实施。水土保持监测方法仍然沿用科学研究的方式方法，造成在项目建设期内，对水土流失实际情况、水土保持措施的不落实情况等难以及时监测、实时监测。对已经发生的水土流失事件进行的监测，也仅仅是为了给下一步行政处罚提供依据，对于已经发生的水土流失已经于事无补，无法满足水土保持法以预防为主的根本要求。

1.6 监督管理鞭长莫及

对于已经批复水土保持方案报告的生产建设项目，水行政主管部门应依据《中华人民共和国水土保持法》履行监督检查职能;但实际情况是，水行政主管部门日常的监督检查所闻所见的往往是结果，并且监督管理的直接对象是建设单位，对于项目建设的设计、施工、监理等单位往往是鞭长莫及，难以直接管理。对于水土保持措施没有落实、水土流失已经发生的事件，水行政主管部门对建设单位的停止违反行为和处罚往往只是亡羊补牢，未能真正实现以预防为主的水土流失防治目标。

2 水土保持方案落实阶段存在问题的原因分析

针对以上提出的问题，笔者根据近年来水土保持方案编制、落实、验收工作的实际，结合项目参建单位对水土保持工作的实际理解，分析其原因有以下几方面。

2.1 建设单位对水土保持的认识不足

政策性是水土保持工作的一个重要特点，水土流失治理政策的取向和定位将直接影响水土保持、生态可持续发展［5］。从1991 年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，特别是2011 年《中华人民共和国水土保持法》修订以来，国家将水土保持准入制度逐步纳入了立项管理制体系，建设单位的水土保持意识有了一定的提高;但这种提高是停留在法律意识上的提高，是存在于头脑中的抽象认识，还没有从建设项目本身出发理解和体会如何做好水土流失防治工作。在实际工作中，将水土流失理解为“水土流失是山区、丘陵区、风沙区的事”，“水土流失是塌方和泥石流”，将水土保持方案落实直接理解为“本项目已经取得了水土保持方案报告书的批复文件”等。而对水土保持方案的落实还远远没有纳入到实际管理工作中，还没有要把参与水土保持方案落实的设计、施工、监理、监测单位的思想意识和管理工作统一到生产建设项目水土流失防治工作这一共同的目标之中。

2.2 设计领域、设计任务存在着差异性

1)设计领域的差异性。主体工程设计与水土保持设计往往是不同的设计领域(水利水电工程与水土保持相近)，目前的设计任务分担原则是“由主体工程设计单位在下阶段设计(初步设计)中作为设计专章细化水土保持措施设计”。由于主体工程设计在设计理念、对水土保持工作的理解等专业方面有别于水土保持设计，而且这些单位往往缺乏水土保持专业的设计人员，对水土保持的技术标准和设计理念不了解［6］，造成主体工程设计单位很难理解并将水土保持预防为主的设计原则落实到设计中，甚至将方案设计作为初步设计直接引用，或者以主体工程中接近于方案设计的东西作为替代产品。其结果是实质上割裂了水土保持设计的完整性，从而在实施过程中让建设单位、施工企业、监理单位“无米下锅，无从下手”，无法落实水土保持措施，难以达到预防为主的水土流失防治目的，更为建设单位、施工企业、监理单位不落实方案找到了借口。

2)设计任务的差异性。由于方案设计的阶段所限，在可行性研究阶段编制的水土保持方案很难给出面面俱到的措施设计。随着施工阶段的到来，需要依据施工进度、施工现场实际进一步细化、改进或增加方案阶段的措施设计才能达到预防为主的防治目的。而这部分设计往往没有实际的承担主体，或者作为承担主体的方案编制单位不具备设计资质，从而造成事实上的设计缺失，给水土流失防治埋下了隐患，也给水土流失防治责任追究埋下了隐忧。

本研究发现年龄＞60岁、冠心病、下肢动脉疾病是颈动脉狭窄的主要影响因素，P＜0.05；颈动脉狭窄与冠心病、下肢动脉疾病之间存在相关性，这也为脑卒中高危人群的筛查提供了依据。本研究显示重度颈动脉狭窄多发于冠心病、下肢静脉疾病的人群中，且年龄＞60岁的老年人成为高发人群。研究结果提示年龄＞60岁、冠心病和下肢静脉疾病患者成为颈动脉狭窄和脑卒中的高危人群，临床上对该群体进行颈动脉筛查后，能实现颈动脉狭窄和脑卒中的早发现和早治疗。

2.3 施工企业缺乏水土保持的直接管理

对于施工企业来讲，其主要的任务和义务来自主体工程的施工，而水土保持工作往往是附属工作、附带的义务。现阶段，施工企业的水土保持方案落实管理一般经历了主体工程招投标、方案落实、方案验收3 个阶段，由于3 个阶段管理机构的差异，造成在3 个阶段中施工企业均未能纳入水土保持工作的直接管理。

1)施工招投标阶段。水土保持方案编制和批复一般情况下早于施工招标阶段，但多数情况下，针对本项目的水土保持方案报告在建设单位手中而不能及时有效地传递到招标代理机构和施工企业手中。造成招标代理机构编制的招标文件中的水土保持内容脱离水土保持方案;施工企业所编制的投标文件中的水土保持相关内容缺乏针对性和可行性，于是只能用广泛性、标准性的水土保持内容以应对招标文件。而在评标阶段，由于评标内容主要涉及主体工程内容，且评标委员会专业技术成员多数为本行业专家，缺乏对水土保持方案相关章节内容的专业性审核;因此，在施工管理的第1 阶段就实际已经丧失了对施工企业水土保持方案落实工作的第1次直接管理。

2)方案落实阶段。这一阶段中，由于水土保持设计衔接问题的存在，施工企业水土流失防治意识的薄弱，造成施工中实际管理出现真空，施工企业既没有认真阅读(或根本没有阅读)、贯彻水土保持方案的技术内容，也没有按照招投标文件的要求认真落实水土保持相关要求，加上建设单位管理工作的缺失，顺理成章地丧失了对施工企业水土保持方案落实的第2 次直接管理。

3)方案验收阶段。这一阶段中，主体工程施工已经结束，施工企业基本脱离了现场管理，加之现行的验收管理办法中并没有针对施工企业的具体验收要求，如要求施工企业编制水土保持工作验收报告等，使得验收阶段也丧失了对施工企业水土保持方案落实的最后一次直接管理，同时也错失了一次重要的对施工企业进行水土保持落实工作的宣贯机会。

2.4 监理单位存在着行业差异性

1)行业的差异性。由于生产建设项目涉及行业的多样性，使得主体工程监理工作存在着行业的差异性。主体工程的监理工作往往立足于本行业的监理资质和监理单位，且在项目立项后的招标工作中就已经选定了符合本行业管理的监理单位。而水土保持监理资质从属于水利水电行业，从招投标开始就难以进入并参与到其他行业的监理工作中。如房地产项目的监理单位需要有建筑行业监理资质，极少有水利水电行业的水土保持监理资质，在招投标工作中也只针对建筑行业进行监理招标;因此，在中小型生产建设项目(水利水电行业除外)的建设过程中，实施水土保持监理工作的监理单位往往不具备水土保持监理资质，也不一定具有水土保持监理资质的人员，并且现阶段从国家的宏观管理上还没有对所有行业出台水土保持监理工作进行单独招投标的相关规定，使得监理行业的差异性影响了水土保持监理工作的落实。

2)业务管理的差异性。由于跨行业的监理工作在技术手段、管理制度、管理水平上也存在行业差异，造成从招投标工作开始直至项目验收的整个建设过程中，难以很好落实水土保持监理工作。目前，北京市提出了“主体工程监理单位要有水土保持监理工程师参与监理”的要求，从管理要求上是合理的;但在实际工作中，特别是招投标工作结束后，又有多少监理单位具备或实现了这一条件，并能够认真按要求完成呢?由于业务管理的差异性，使得非水土保持专业的监理单位在项目建设的全过程中，难以理解和按照水土保持要求实施“三控、两管、一协调”的监理职责，使生产建设项目水土保持方案落实的数量、质量、投资失去控制，对方案落实的合同管理、信息管理缺失，不能很好地协调参建单位实施水土保持方案的落实工作。

2.5 监测工作缺乏科学性和有效性

1)监测工作缺乏科学性。水土流失监测作为水土保持方案落实的重要组成部分，其主要目的是验证措施体系的合理性并及时修正、实现既定的防治目标，为同类项目提供借鉴，为监督管理提供数据等。就目前生产建设项目的水土流失监测的方式方法而言，仍然沿用着科学研究的方法，如目前在生产建设项目的水土流失监测工作中，依旧采用的简易径流小区、侵蚀沟量算法等，都是水土流失发生后获得数据的科学方法。这些方法用于科研工作已经成熟并经过检验;但用于生产建设项目，由于行业的多样性、项目的多变性，使得项目实施阶段拿出的监测成果往往是事后的监测评估，监测成果缺乏针对本项目水土流失情况的真实反映，其科学性本身就受到建设单位的质疑。对于预防为主的生产建设项目水土流失防治工作来讲，其所起的作用是有限的。

2.6 奖罚机制尚不明确

新《中华人民共和国水土保持法》对违法行为的处罚作了具体的规定，为方案落实工作奠定了法律基础。客观地讲，完全依靠项目参建单位的自律难以实现预防为主的水土流失防治工作。造成水土流失的后果，仅仅以建设单位作为处罚对象确实有失公允;因施工企业不落实措施、监理单位不履行监理职责造成的后果往往不能直接受到处罚，不但未能达到预防为主的水土流失防治目的，还可能纵容施工企业、监理单位无视自身的水土流失防治责任。同时，水行政主管部门依据《中华人民共和国水土保持法》履行监督检查职能，对于措施没有落实、水土流失事件真实发生所采取的行政处罚，对于生态环境的破坏已经于事无补，停止违反行为和处罚只是亡羊补牢而已，未能真正实现预防为主的水土流失防治目标。

反之，对于严格落实水土保持方案，对防止、减轻水土流失发生，对维护生态环境做出贡献的建设单位、施工企业、监理单位、监测单位，还没有建立起激励全社会关注水土流失防治工作的长效激励机制。

2.7 方案落实的经费难以保障

建设单位、设计单位、监理单位、监测单位和施工企业是生产建设项目的经济利益相关方，防治经费的投入、经济成本的核算将成为影响措施落实的经济杠杆。参建各方必将围绕自身的经济利益看待和处理水土保持方案落实工作，这是各方都无法回避和忽视的经费保障问题。

对于建设单位来讲，其立项后的经费投入基本确定，尤其是政府投资、公益类投资项目，立项批复的经费难以突破，而《中华人民共和国水土保持法》规定的防治经费落实途径，让建设单位处在了自筹或追加的窘境，从而造成方案落实经费难以足额保障。

对于设计单位、施工企业、监理单位和监测单位来讲，其从事的工作全部服务于项目建设，换而言之就是方案落实的各项经费来源于建设单位。建设单位的水土保持经费尚难保障，因而对于每个参建单位来讲“无米之炊”终将难有作为。

3 落实水土保持方案的对策和建议

3.1 加强建设单位的水土保持管理工作

应当说，建设单位在水土保持方案的落实工作中具有管理的双重角色，第一是对于建设单位自身的管理，即在建设单位自身的组织机构中，落实水土保持工作的任务机构和管理人员，并且这种机构和人员必须是固定的和专门的，这是建设单位做好水土保持的首要工作。第二是在项目建设的整个过程，要从预防为主的原则出发“一手托起四家”，要从防治水土流失的大局出发，将整个项目水土保持工作的设计、施工、监理、监测4 家参建单位全部纳入水土流失防治的管理体系当中去。要将批复后的水土保持方案报告落实到每个参建单位，并协调各单位的工作联系，使其各尽其职、各负其责。更重要的是要将水土保持工作的落实情况作为重要考核指标，纳入对各单位的绩效管理、经济管理工作之中。

3.2 强化水土保持设计

1)强化水土保持设计工作。如前所述，由于设计任务差异性、设计领域差异性的存在，造成水土保持方案设计与方案落实阶段设计之间的衔接成为薄弱环节，避免这一问题的关键在于从制度上落实设计任务的责任主体。笔者认为，作为水土流失防治各项措施的方案提出者——方案编制单位，应责无旁贷地承担方案落实阶段的各项设计。同时，仅仅依靠现有的设计规范、部委文件尚不能在各类生产建设项目中实现预防为主的水土流失防治目标，因此，需要针对不同行业进一步细化和完善水土保持设计规范。

2)强化水土保持设计行业管理。近年来，水土保持方案编制工作的开展在《中华人民共和国水土保持法》、各级水行政主管部门及相关部门的鼎力支持下有了较大的发展;但不能否认方案编制文件、设计文件在规范化、技术水平方面与其他专业存在的差距，不能否认水土保持设计与其他行业设计在社会认同上的差距。如果不能从水土保持行业自身尽快加以解决，在不久的将来，水土保持设计行业将会在方案、设计领域逐步被其他设计行业吸收和归并，在市场竞争中难以立足甚至成为主体工程设计的附属产品;因此，应当强化水土保持方案编制、水土保持设计的资质管理。对没有勘察资质、设计资质及相应技术人员的编制单位，从资质等级、从事业务范围等方面加以约束。对编制单位而言，要更多地吸收岩土、结构等非水土保持专业设计人员，吸收设计领域先进的管理方式。唯此方能提高行业的竞争能力，在众多的勘察设计行业中免遭淘汰。

3.3 加强施工企业对水土保持工作的管理

1)建立企业水土保持资信评级体系。将企业水土保持资信评级作为企业招投标等市场竞争行为的参考评价依据，在开工前就确立施工企业具有水土保持规范化管理，这是促进企业进行水土保持管理工作的重要途径。

2)增强施工企业的水土保持责任意识。从法规上、制度上明确施工企业在水土流失防治工作中的地位和任务，强化施工企业对水土流失防治的技术、经济投入，从而在施工建设过程中严格施工企业的水土保持规范化管理。

3)建立水土流失的处罚机制。从法规上、制度上对未能落实水土保持方案要求，造成水土流失的行为要在建设过程中进行行政处罚、经济处罚，从而提高施工企业对水土保持管理工作的自觉性。

4)纳入项目建设的全过程管理。不仅要在施工招投标阶段落实施工企业的水土保持方案落实责任，在施工过程中落实施工企业的水土流失防治责任，而且要把施工企业纳入项目验收阶段的管理工作之中，从而使施工企业参与到水土保持工作的全过程管理当中。

3.4 强化监理在水土保持方案落实阶段的工作

1)严格推行水土保持监理的专业化建设。近年来，北京市及部分省市都将水土保持方案作为项目审批的前置条件，为推动水土保持方案编制和落实提供了契机。在批复的下一阶段，即招投标阶段中，建议出台相关规定，将水土保持监理工作也纳入专业监理招标的范围。这不仅可在建设程序上明确监理单位对水土流失防治工作的职责和义务，而且可促进各行业监理单位对水土保持监理工作的认知，拓宽监理业务，从本行业的建设特点出发推动生产建设项目水土保持监理工作走向专业化、规范化，市场化。

2)严格落实水土保持监理责任。如前所述，监理单位对水土保持措施数量、质量、投资等活动不能加以很好的控制，将使得水土保持方案不落实、水土流失发生成为必然。就现阶段生产建设项目的水土保持监理工作而言，严格落实监理单位、监理人员对水土流失的防治责任也是当务之急。按照监理单位职责，不仅要依据水土保持监理工作规范对水土保持措施进行项目划分，更重要的是要对水土保持措施的实施进行“三控、两管、一协调”的全过程管理。其工作的核心是从监理工作的本质出发，对水土保持措施落实的数量、质量、投资等要素实施直接监管，并建立健全水土流失监理责任追究制度。

3.5 保证监测工作的独立性、科学性和有效性

1)保证监测工作的独立性。生产建设项目水土流失监测工作是防治水土流失的最后一道防线，在发现隐患和采取补救措施方面发挥着不可替代的作用，要保证监测工作的独立性，必须从法律、法规上明确水土流失监测工作独立于生产建设项目开展工作，通过独立工作，才能保证不受制于建设单位的管理和经济制约。

2)保证监测工作的科学性和有效性。生产建设项目的水土流失监测工作的科学性和有效性应当立足于事前评估、事后评价。首先是对可能发生的水土流失事件、事故进行前置评估，对可能造成的水土流失灾害提出预警、预报，对可能造成的水土流失危害程度、危害事件、危害区域进行事前评估，为设计单位拿出防治措施提供可靠依据，为施工企业提供准确的防范信息，为建设单位尽快落实方案提供可信的依据，从而促进方案的落实。其次是对建设单位落实水土保持方案的预防成果、预防效果进行事后的评价，为今后类似项目采用水土流失防治措施或改进和提供措施设计提供可以借鉴的技术。

3.6 行业监督管理工作应更加全面

水行政主管部门、水土保持监督管理部门对于水土保持方案落实的管理工作应当更加广泛和严格。在监督管理工作中，不仅要重视水土保持措施实施数量和质量的优劣等“硬件”方面的管理，也要对生产建设项目参建各方水土保持工作管理的资质水平、管理机构、管理人员、管理制度等“软件”管理实施评价，对参建各方的过程管理落实责任追究制度。其作用是从源头上、过程中对水土保持方案的落实进行监督。在对主体工程设计实施的纳入水土保持方案的措施进行监督管理中，还可以借助工程质量监督部门的介入监督，将更有利于落实预防为主的水土流失防治目标，从而成为水土保持方案落实的重要环节。

3.7 逐步建立水土保持方案落实的补偿机制

水土流失防治经费的投入是影响措施落实的重要经济因素，在目前严格落实水土保持法律法规的基础上，逐步建立水土保持方案落实的补偿机，不失为一种达到预防为主的水土流失防治目的的重要手段。目前，我国生态补偿机制的建立和实施，对增强全社会的水土保持意识，加大对以牺牲资源与环境换取经济收益行为的经济约束［7］起到了重要的作用，极大地促进了生态脆弱地区的生态恢复。在部分省市实施的污水处理费返还制度，也极大地提高了企业单位投资进行污水处理的积极性，达到了利用社会资金进行污水治理的目的。这些都是生产建设项目水土流失防治工作实施补偿机制的有益借鉴。笔者认为，建立水土保持设施补偿费返还机制，将水土保持设施补偿费作为落实方案并通过设施验收的建设单位的奖励予以返还，可极大地取代以“事前补偿”代替“交款破坏”，以“主动认罚”代替“被动落实”的因果倒置的管理模式，对于促进生产建设单位积极落实水土保持方案有着更为积极的作用。

4 结束语

水土保持方案的落实是法律赋予生产建设单位应尽的义务，更是我们所面临的严峻的国土环境问题对生产建设单位的要求。生产建设项目水土流失防治工作不能仅依靠法律法规的支持来推动和落实，而应当用高质量的设计去推动方案的落实，用严格的监理、监测、监督工作来约束和规范水土保持方案的落实。加强施工企业的水土保持管理工作，建立必要的生态补偿机制是提高建设单位落实水土保持方案自觉性的保障。只有把水土保持工作理念贯穿并落实到生产建设项目的各个环节当中，使其过程规范化、程序化，才能将水土保持方案各项措施落实到实处，正真获得预防水土流失、治理水土流失、生产建设与环境保护双赢的效果。