浅析我国价格听证制度的规范化

张韵琴，孙 磊

(1.中北大学 人文社会科学学院，山西 太原030051;2.中共山西省委党校 省情与发展研究所，山西 太原030006)

听证制度作为一种以程序公正为价值追求的规范性程序设计，历来被视为公众民主决策的制度基石。我国在1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)中首次规定了听证制度，自此各相关领域和层面也开始了对这一制度的初步探索和实践尝试。时至今日，我国仍然缺乏一个统一、规范的听证制度，这也是当前我国价格听证实践中存在诸多问题的根源所在。从充分发挥听证制度在公众参与社会治理中的最优效果出发，笔者尝试指出推进我国的价格听证制度规范化发展的基本思路，以期在实践中起到一定的作用。

1 当前我国价格听证中存在的问题

所谓价格听证，是指定价机关在依法制定政府指导价、政府定价过程中，由政府价格主管部门采取听证会形式，征求经营者、消费者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动。这一制度的确立，适应了现代行政民主化与公开化的要求，标志着我国行政行为正在向公开、公平、公正、民主的方向发展。然而，近年来涉及价格听证的负面报道时时见诸新闻报道。如2009年《中国青年报》报道的哈尔滨水价听证会中代表冒名顶替的事件，2011年《中国青年报》报道的四川听证专业户事件，2012年《南国都市报》报道的海南省居民阶梯电价听证会无一人自愿报名的事件等。这些事件在暴露出我国价格听证中诸多问题的同时，更是把听证制度在我国正在逐步丧失公信力的事实摆在人们面前。笔者认为，当前我国价格听证实践中的种种问题，可归结于我国价格听证制度本身的问题和缺陷。

1.1 统一价格听证立法的缺失

时至今日，我国的听证制度始终是在一种非规范化的轨道上发展的。虽有个别法律如《行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)等零星规定，但法律上始终缺乏一个统一、规范的听证程序规定。在价格听证领域，除《价格法》第123 条的一般性规定外，目前的主要依据乃是国家发改委2008年颁布的《政府制定价格听证办法》(以下简称《办法》)，且不论该《办法》实体内容方面的问题和在听证程序设计方面的缺陷，就其性质而言，仅可归属于政府部门规章，显然，立法层级较低。听证制度的价值在于对政府决策权力的制约，若没有国家法律层面的规范，这一价值的实现便无法保证，特别是在当前我国行政权力扩张和权力滥用现象严重的现实环境下，仅仅依据由政府部门制定的这一《办法》，显然不足以保证价格听证制度的规范化发展。

1.2 价格听证代表选拔程序不健全

在媒体报道的“听证专业户”事件中，四川的胡丽天从2004年到2011年，先后参加了23 场听证会，在其作为听证代表参加的涉及价格问题的6 场听证会中，胡丽天全部支持了政府涨价的方案。在以抽签作为听证代表选拔方式的情况下高频度地被抽中这一超出常识认知的现象，引发了社会公众对听证代表选拔的广泛质疑，并直指我国听证代表选拔制度设计中存在的问题。或言之，“听证专业户”的存在本身就意味着听证代表选拔问题的存在。按照《办法》第10 条的规定，消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐，从实际效果来看，这一制度安排并未遴选出维护消费者利益的真实代表。［1］究其原因，一方面，我国法律对于抽签等随机方式中可能产生的投机风险缺乏应有的规制和防范，另一方面，我国法律对随机方式的过分强调导致了专业知识在消费者代表中的广泛缺失，并导致听证中话语权的失衡。

1.3 政府部门对价格听证程序的过度操控

从诸多媒体报道的社会公众无人报名参加价格听证会的现象来看，我国价格听证的公信力正在遭遇空前的危机。究其原因，当前我国的价格听证制度由于政府部门的绝对主导而失去了价格听证的本来价值，越来越成为一种形式化的程序，成为提价、涨价行为的掩饰性外衣。［2］按照《办法》的规定，不仅价格听证的组织者是价格主管部门，听证人由价格主管部门指定，听证主持人由价格主管部门工作人员兼任，而且听证参加人的选择也是在价格主管部门的主导下进行的。更有之，按照国家发改委的有关规定，作为价格制定、调整主要依据的价格成本监审也是由价格主管部门下设的监审机构来完成，而提起价格听证程序的无外乎价格主管部门自己或与其有着千丝万缕联系的垄断经营性企业。因此，价格主管部门这种近似于既是运动员又是裁判员的身份设计，不但相悖于价格听证的基本要求，而且在实践中也造成了巨大的负面效应。

1.4 价格听证程序缺陷

当前我国价格听证的程序设置仍存在诸多缺陷，如未强化定价机关的信息披露责任。就其本质要求而言，听证应当是在信息公开、信息对称的基础上进行公开辩驳质疑的过程［3］，这一要求的实现以严格的信息披露制度为前提。垄断行业经营者和价格主管部门在定价信息方面具有天然的优势，而普通的听证代表则处于劣势境况，如果不能保证听证代表获得信息的真实性和完整性，听证话语权的平等就只是一句空话。再如，听证代表的程序权利保障不足。虽然《办法》也规定听证代表享有对听证方案发表意见和进行询问的权利，但由于缺乏明确的法律保障，在实践中这一权利往往受到挤压，使得消费者代表往往难以获得充分表达意见的机会。

纵观当前价格听证中的种种问题可知，当前我国价格听证仍然处于一种非规范化发展的现实状态，而从推进价格决策科学化、合理化的目标出发，构建规范的价格听证法律秩序，已成为解决当前现实问题和实现价格听证制度预期的必然要求。

2 价格听证制度规范化的基本原则

通过研究国外行政决策中广泛应用的价格听证程序，笔者从中发现这一核心理念，认为其可以作为我国价格听证立法的基本原则。

2.1 公开原则

公开原则历来被视为现代公共行政的首要原则。行政公开的目的在于增加行政行为的透明度:不仅在于满足社会公众的知情权，而且也是公众防止行政权力滥用和有效参与国家和社会事务管理的前提。公开原则贯穿于价格听证的全过程，包括听证时间和地点的公告、听证代表的选拔和确定、听证方案和程序、听证笔录和报告以及最终价格决策等事项均应明确昭示于社会公众。在我国，《办法》中虽然规定了听证公开原则，但对于听证笔录和报告等事项的公开均缺乏明确的制度安排，在听证实践中也往往难以做到听证事项的全面公开。

2.2 独立原则

现代听证制度源于英国古老的“自然公正原则”，这一法律思想关于“对当事人不利的决定必须听取他的意见”、“任何人都不得做自己案件的法官”所衍生的独立性要求已成为程序正义原则的基本内涵。正如同诉讼案件要交由独立、公正的法官裁决一般，听证的独立性也是实现听证价值的根本性保证。在价格听证中，独立性要求主要集中在听证主持人的选择上，同时也涉及成本监审等事项。在国外听证实践中发展起来的听证主持人制度，包括职能分离和回避等要求，正是独立性原则在制度层面的体现。［4］而我国价格听证中价格主管部门对听证程序包括听证人、听证主持人选择等的绝对主导，则已远远脱离了独立原则的要求。

2.3 制约原则

价格听证制度的价值在于通过规范化的程序设计，形成一种稳定和顺畅的民意表达机制，防止政府价格决策权力的滥用并推进价格决策的合理化和科学化。因此，是否形成对价格决策权力的有效制约机制便成为判断价格听证制度完善与否的重要标志。虽然价格听证本身并非价格决策权力的运用，也不能替代价格的最终决定权，但通过恰当的制度安排，仍可实现对价格决策权力的制约。在国外听证实践中，这一制约机制是通过明确听证笔录的法律效力、强化听证笔录对最终定价行为的法律拘束力来实现的。在我国当前行政权力滥用严重，制约机制不够的情况下，强调听证笔录等对价格决策权力的拘束力，尤其具有突出的意义，远非《办法》中“定价机关做出定价决定时应当充分考虑听证会的意见”一语所能涵盖。

3 推进我国价格听证制度规范化发展的基本思路

3.1 在形式方面，通过统一听证立法为价格听证确立法律制度架构

法治化是我国价格听证制度规范化发展的必然要求。在探讨我国价格听证的法治化发展时，笔者注意到:一方面，在当前我国价格听证的公信力持续下滑的情况下，由价格听证中诸多问题所催生的立法需求是尤为紧迫的，立法时机的错失将严重损害立法的实施效果甚至使之无效。另一方面，听证范围越来越广，单就行政听证而言，就可分为行政处罚听证、行政许可听证、行政决策听证等等。价格听证不过是行政决策听证中的一个领域。因此，笔者认为单就价格听证进行立法对于立法资源的浪费是明显的，而采取统一听证立法的形式并在章节中对价格听证加以规定则更为合理。

在我国，学术界关于制定听证立法的建议由来已久，特别是随着近年来“听证专业户”等负面新闻屡屡见诸报端，针对我国价格听证的混乱现状，听证立法的呼声日益高涨。如有的学者主张由全国人大制定统一的《听证法》或者《立法听证规则》，也有学者主张制定《行政听证法》。考虑到听证范围的广泛性和听证立法的普遍适用性要求，笔者认为应以《听证法》的形式为各个领域的听证建立基础性法律架构，并由国务院出台相应的价格听证法规予以配套，这样既注重了听证制度的共通性，能够确立听证制度的普遍原则和一般规则，为各领域听证制度提供基础性法律规范，又在统一听证立法的基础上以行政法规的形式对价格听证的各项制度予以细化和具体规定，有助于形成合理的听证立法体系。

3.2 在内容方面，广泛借鉴国外成熟经验与做法，构建科学合理的听证制度

若一项立法的内容不能体现正当性，则将变成一纸空文，因此，妥当而合理的制度安排是我国价格听证走向规范化的基本要求。

3.2.1 确立科学的听证代表遴选制度

听证代表尤其是消费者代表的选择应兼顾两个方面:一是代表的广泛性，即听证代表能够真正代表社会公众的多数意见;二是代表的专业性，即具有对相关专业问题进行分析和辩论的能力。［5］笔者认为，为体现听证代表的广泛性，应建立听证代表遴选的“第三方遴选制度”，由组织听证的行政机关之外的如消费者协会等社会组织负责该项工作，同时为满足听证代表的专业性要求，应补充听证代理人制度和听证法律援助制度。

3.2.2 建立独立的听证主持人制度

由地位超脱、职能独立的专业人员主持听证，是国外听证实践中的常用做法。如美国《行政程序法》规定，作为听证审查人的行政法官只能从文官事务委员会确定的合格人员名单中选择，行政法官的任命、报酬等均不受行政机关控制。［6］为实现我国听证主持人的独立化和专业化，笔者认为应在全国实行统一的资格考试，由取得相应职业资格和执业证书的人担任听证主持人，由有关部门对听证主持人予以集中统一管理，并根据听证案件的具体要求统一选派主持人。

3.2.3 确定听证笔录的法律效力

世界各国关于听证程序对行政权力的制约作用，多是通过明确听证笔录的效力来实现的。［7］其中最值得重视的制度是“案卷排他性制度”，即行政机关做出决策必须以行政案卷(在价格听证中主要表现为听证笔录)记载或体现的事实内容为依据，不得以案卷外的未经法定程序认定的事实为依据。对于这一发展成熟的制度，我们应当予以借鉴。同时，鉴于我国行政专横和权力滥用现象严重的现状，我国应在听证笔录记载的多数意见不同意价格调整时，明确规定不得调价。

3.2.4 确立法律责任体系

推进我国价格听证法治化的目的在于借助法律规定和法律实施的刚性，以法律强制力来推动我国价格听证的规范和有序发展，而责任体系的建立是实现这一初衷的必要条件。以往我国关于价格听证的相关制度如《办法》等，其主要弊端在于法律责任设定方面的欠缺。对此，我国应针对价格听证中的主要事项，对可能出现的违法行为予以分别规定，并明确相应的法律处罚措施。

［1］崔慧娜.论价格听证中公民代表的有效参与［J］.重庆科技学院学报(社会科学版)，2013(5):51-53.

［2］何联.价格听证制度规范演变和分析［J］.东南大学学报(哲学社会科学版)，2009(S1):105-107.

［3］胡元聪.外部性视冶下我国价格听证制度的完善［J］.政法论丛，2012(3):76-81.

［4］王敬波.美国价格听证制度借鉴［J］.决策探索，2013(6):76-77.

［5］章志远.价格听证困境的解决之道［J］.法商研究，2005(2):3-12.

［6］刘大伟，唐要家.社会公共组织参与管制优势的法经济学分析——以公用事业价格听证中的消费者组织为例［J］.法商研究，2009(4):113-120.

［7］王菁，张鑫.对价格听证程序中的消费者代表的法律思考［J］.河北法学，2009(11):196-200.