政府信用体系建设研究

田龙山

(荆州教育学院学前艺术系，湖北荆州434000)

0 引言

市场经济既是信用经济，又是法治经济，有什么样的法律制度，就会有什么样的市场主体行为。目前失信行为的泛滥不能简单地归结为普遍性的道德沦丧，而是现有的法律制度存在缺陷。而政府信用在当前社会信用制度的建设和规范市场秩序方面具有关键性的作用。

1 政府信用缺失具体表现

目前我国政府信用体系建设已经严重影响了市场经济的发展和社会信用体系的确立。

1.1 信用规则制定不完善

改革开放以来，随着我国的立法不断增多，虽然在一些法律中已经有了关于诚实信用的规定，例如《中华人民共和国民法通则》第4条就明确规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”；《中华人民共和国反不正当竞争法》、《保险法》等也有相应的规定，但仍然存在着一系列问题：一是对诚实信用的规定过于原则，缺乏可操作性。如1993年通过《反不正当竞争法》是我国第一个也是目前唯一的一部对商业秘密作出界定的法律规范，但与美国、加拿大等多数市场经济国家不同，我国现行立法采取的是概括式的定义方式，具有较大的模糊性，究竟哪些信息属于经营信息和技术信息，没有科学的界定，使企业商业秘密的公开和保护，在司法实践中缺乏可操作性；二是对违反诚实信用的制裁规定的不够；三是按照我国目前的法律规定，诚实信用主要是私法上原则，对公法上的国家公权力主体没有具体的要求，特别是在纵向的经济管理关系中仅要求被管理者遵守诚信原则，而未能要求和规定政府作为管理者遵守诚信原则的义务，因此在救济方式上，主要限于私人救济，缺少对公益救济的规定和保护。由于信用立法的不完善，使我国信用资源严重缺失，从而扰乱了我国市场经济秩序，阻碍了市场经济的发展。其主要表现为：一是信用资源的缺失极大障碍了信用作为支付手段的功能的发挥。二是信用资源的缺失使企业形象受损。我国一些企业因为信用不高乃至失信，导致直接和间接损失约6000亿人民币。三是信用资源的缺失增加了生产成本和投资风险，出现了“劣币驱除良币”的不公正现象。据统计，我国每年因产品质量低劣所造成的经济损失达2000亿元。四是信用资源的缺失还增加了我国参加国际竞争的成本。如国际标准普尔对中国的信用评级是3B，而对中国香港是1A、台湾是2A。这就大大增加了中国企业到美国资本市场的融资成本。

1．2 政府不依法行政

严格依法行政是衡量政府信用的标尺。目前我国政治领域充斥着各种违反诚信原则的政绩造假、欺上瞒下、贪污腐败等为官为利不为民的现象对社会信用秩序的混乱已经起到了推波助澜的作用。政府不依法行政的主要表现为：一是与民争利。不少地方的政府部门往往借管理之名，谋部门利益之实，如屡禁不止的“三乱”问题，严重败坏了政府在民众中的形象和信誉；二是政策朝令夕改。不少地方的政府往往是“新领导、新政策”，为了突出自己的政绩，某些领导上任时，标新立异，不顾客观现实情况和民众的利益，劳民伤财，大搞形象工程，其结果是政府信誉受损；三是执法违法。实践中假冒伪劣之所以屡打不禁，其主要原因是执法者为中饱私囊，与违法者“猫鼠串通”，把“打假”变成了“假打”，人民对此怨声载道；三是执法违法在触目惊心的“棉花大战”、“烟草大战”、“馒头大战”中，地方政府不惜动用警力，设置关卡加以堵截，老百姓则东藏西躲，与政府打起了“游击战”，官民对立，很难设想政府在人民心中的信誉及其要求人民群众遵守信用。政府如果没有真诚执法的动机与信仰，所谓宪法与法律不仅会束之高阁，而且极有可能遭到来自政府自身的破坏。

2 政府信用法律监督体系的构建

中国传统伦理的政府信用观必须进行现代化转换,即保留其形式,而注入新的内容，汲取契约信用文化的法制内涵，建立一种适应社会主义市场经济发展要求的政府信用法律监督体系。

2.1 建设责任政府

政府须是责任政府，政府责任体系的完善是确保政府诚实守信的前提。根据委托——代理理论，政府的权力来自人民的信任，如果人民不信任他，就不会把权力委托给他，而人民之所以赋予政府以权力，则是为了实现人民的利益，如果政府及其官员有了权力不去谋公而去谋私，那么就违背他对人民的承诺，作为他违背诚实信用的基本代价就是被剥夺权力。由此可见，诚实信用对政府决非一种道德要求，而是一种法律责任。

政府责任体系的构建重点是在如何治权、分权和制衡上下功夫：一是在民主议事方面，形成“一把手”只有一票的权力，改变其“用人一句话、决策一手拍、开支一支笔”的“一把手综合证”现象。2003年12月31日施行的 《中国共产党党内监督条例 （试行）》（以下简称 “条例”），首次以党内法规的形式，把各级党政一把手纳入监督范围。《条例》第3条明确规定：“党内监督的对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”并对此规定了10个方面的监督制度。

二是建立具有强大约束力的事后惩罚机制。在政府管理活动中，责任作为一种政府管理方式，可以分为宪法责任、政治责任、行政责任、民事赔偿责任和道德责任。前四类是客观责任，它是由法律直接规定的。例如，在西方民主宪政国家，如果政府施政纲领或重要议案未获得议会的通过，政府就要承担辞职的政治责任。但在我国，政府工作报告若未获得人大通过，应当如何处理，宪法中却没有规定。所以，当前特别应在完善人大对政府和政府部门的政治责任追究制度、行政责任人负责制、弹劾权行使等方面用法律的形式进行界定，以便实际操作。

另外，应加大政府公务员失职、渎职、不作为的惩戒力度，对负有行政责任的公务员即要求其承担因其失职、渎职、不作为而产生的政治名义上的损失、行政上的处罚，还应有经济上的赔偿。否则政府责任机制的惩戒功能不能发挥作用。道德责任是政府的伦理责任。

2．2 建设诚信透明政府

政府为什么要说谎？这在政府那里得到的答案几乎千篇一律：一是出于国家安全的考虑需要说谎。二是出于维护公共利益的考虑需要说谎。所以要界定好政府行政公开与保护国家政治、经济安全的界限。目前瑞典被视为最廉洁的国家之一，其主要原因在于瑞典是一个开放的社会，国家的文书、文件谁都有权利阅读，透明度很高。如瑞典的《保密法》实行的是反向做法，即除了影响到国与国之间关系的比较敏感的信息、反恐等涉及到国家安全的信息，以及公开之后会侮辱人格的涉及个人隐私的信息外，其他信息都要公开。政府对拒绝提供的信息负有举证责任，政府机关拒绝提供信息时，申请人可以向法院请求司法救济等。所以，我国目前需要通过修改、补充《保密法》和制定《政府信息公开法》来界定政府行政公开与保护国家经济安全的界限。

2．3 建设廉洁政府

政府官员须诚信廉洁，政府官员的财产申报制度应当全面纳入法制化的轨道。“条例”在第三章、第三节专门规定了“述职述廉”制度，这是建国以来第一次以党内法规的形式，对政府官员提出了诚信廉洁、财产申报的要求。如今，诚信廉洁、财产申报已经成为各国官员必须履行的法定义务。如，法国的《资金透明法》规定，政府官员上任后必须在规定的期限内向政府部门提交一份个人财产清单，并且每三年对其财产的变化情况汇报一次。美国《政府行为道德法》规定，在立法、行政和司法三大部门内任职的人员，都必须在本系统内申报。申报的内容由七部分构成，即：官员本人及其配偶子女的所有财产及这些财产所带来的收益；官员本人及其配偶、子女的房地产、证券、互助基金股票及其它证券的买卖和交换情况；官员本人及其配偶子女所接受的食宿行乐方面的馈赠和款待、各种补偿及其他有价值的馈品；官员本人及其配偶子女任何超过1万美元的债务；官员的未来任职协议及过去延续下来的福利计划等；官员在政府工作之外的兼职收入；初次任职的官员5000美元以上的款源。

我国近年虽然也开始实施政府官员的财产申报制度并以党内法规的形式规定下来，但目前这一制度在多方面还有待完善，表现在：财产申报内容不全面，官员申报的仅是年收入的个人情况而没有涉及到官员历年积累的财产及家属子女的情况；财产申报的程序不完善，多是由组织部门牵头，采取个人申报、单位审核、报上级组织部门备案的方式，缺乏广大人民群众的参与和新闻媒体的监督，

2.4 健全监督机制

政府官员在舆论监督中须有法定的忍受义务，法律对政府官员隐私权的保护应服从于社会公共利益的需要。“条例”在对党内监督作出一系列制度安排的同时，还非常重视党外监督，特别是单列一章“舆论监督”，这在我们党内也是第一次。虽然近几年来，我国媒体在舆论监督中发挥着越来越重要的作用，但媒体诉讼也随之缠身，特别是在与政府官员隐私权的保护诉讼中屡屡败诉。在现代民主社会里，知情权是公民的一项基本权利，公民知情权实施的正常渠道是新闻媒体，而公民知情权的正确实施有利于政府的廉洁与高效运转，是公民监督政府官员的必要条件。二是从政府官员的社会影响来看，他们掌握公共权力，拥有更多的社会资源。根据法律上的权利义务相一致原则，政府官员理所当然的在职责上负有更多的法律义务，对于与社会公共利益需要有关的，诸如财产收入、社会关系、生活经历、品行、能力、年龄、健康、个人爱好等个人私事不能视之为隐私而须向社会公开。曾任日本首相的宇野宗佑因与艺妓有染被报界披露导致下台，美国前总统克林顿也因与莱温斯基的私情而显造弹劾，最后不得不面向全美国人民坦白。这均表明，法律对政府官员隐私权的保护应服从于社会公共利益的需要。

［1］李建华.法治社会中的伦理秩序[M].中国社会科学出版社，2004：227.

［2］钟师.旧车市场的负累[N].中国经营报，2004-01-19(02).

［3］王淑芹.信用伦理研究[M].中央编译出版社，2005：156.