法治政府：顶层设计与基层创新

杨 敏

张巧良，是山东省政府今年聘任的15个法律顾问之一，他发现，每逢开会研究重大决策事项、重要合同审查、重大信访案件，省政府主要领导都会问：法律顾问到了没有？

政府法律顾问制度作为一项“自选动作”，在山东省已经运行了半年时间。但是，十八届四中全会之后，这项制度就变成了适用于各地、各级政府的一项“规定动作”。

始于基层创新，终于顶层设计，查阅四中全会《决定》会发现，多项成熟的地方创新经验在此上升为法规制度，成为法治政府建设的应有之意。

那么，法治政府拥有哪些基本品格？从顶层设计的角度来看，又为基层创新提供了哪些探索空间？

法治政府的实现就是限权、控权，这既是顶层设计的主线索，也是基层创新的“方向牌”。

首先，法治政府应是有限政府。一是规模不能过大，二是职能不应太多，三是权力在一定范围内不可超越。从既往地方创新实践来看，在政府职能转变，限权、控权等方面，已经积累起较多成熟的经验。譬如深圳市政府向社会组织购买服务，邯郸市政府权力清单等等。但是，庞大的政府机构一直没有走出“帕金森定律”，陷入越改革越臃肿的怪圈。

今次《决定》提出要完善行政组织和行政程序法律制度。这就意味着，各级政府和部门自己量体裁衣制定的“三定方案”，自己拟定的“权力清单”和“运行流程”，都将迎来更严格的法定规范。

其次，法治政府还应是透明政府。第一个维度是公开可视，政府行为要从“黑箱政治”走向“金鱼缸政治”；第二个维度是具有回应性，能够对民意关切做出及时反应；第三个维度是可对话，将由上而下的政策过程变为可以协商甚至是博弈的政策过程。

近年来，尽管多地涌现出旨在“让民意领跑政府”的创新之举，诸如杭州的“开放式决策”，温岭的“民主恳谈”。但是，这些地方经验仍然存在复制难题，样本同时也是孤本。

此番《决定》推出重大行政决策的五项法定程序，公众参与不再是点缀之笔，而是必由之路，这将极大推动杭州、温岭等地的创新经验得以大范围复制。

当然，法治政府更应是一个责任政府，既指政府权责一致、对行为自负其责；同时也意味着可以追责、问责。

现实政治生活中，不乏“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍式”干部，不仅仅给公共利益造成重大损害，也给地方经济社会发展带来巨大隐患。

《决定》中不仅规定了重大行政决策，必须经由公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个完整步骤，从过程上对决策风险进行控制，还创新性地提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

这一规定释放出的信号是，每一项决策既要追求结果正义，也要追求程序正义；同时，每一项决策也必须有对应的人负责，确保不会出现无人担责的真空。

法治的要义到底是什么？

孟德斯鸠说，一条万古不易的政治经验是，握有权力的人容易滥用权力，直到遇到某种外在限制为止。因此，法治，其逻辑起点和制度目的均在于给公权力这匹“烈马”套上“缰绳”。

从这个意义上来说，无论是有限政府、透明政府、责任政府，法治政府的实现归根到底就是限权、控权。这既是顶层设计的主线索，也是基层创新的“方向牌”。