水环境红线划定技术与管控措施初探

(环境保护部环境规划院/国家环境保护环境规划与政策模拟重点实验室，北京 100012)

根据党的十八届三中全会关于划定生态保护红线的战略部署[1]，环境保护部提出建立国家环境质量安全底线这一生态保护红线体系[2]。当前中国所面临的环境形势极其严峻，环境质量与公众对健康的诉求严重脱钩，严重影响到国家和社会稳定，国家环境质量安全底线的提出是落实环境保护基本国策、解决当前最严峻环保形势的迫切需要，是实施最严格环境保护制度的重要尺度和建设生态文明、美丽中国的环境最低保障线[3-4]。国家水环境红线作为环境质量安全底线体系的三大要素之一，是其非常重要的组成部分，开展国家水环境红线划定和实践工作刻不容缓。

1 国家水环境红线的内涵和特征

1.1 概念与内涵

国家水环境红线是指基于水环境功能敏感性及重要性评价结果，划定水环境红线控制单元，并设立相应的环境质量目标、污染物排放控制目标和风险管理要求。水环境红线是一个空间格局与数量限制相结合的管控制度，空间格局是数量限制的依据，数量限制是空间格局的支撑。

按照管理对象和领域，水环境红线包括红线空间界定和水环境质量达标、水污染物排放和水环境风险管控等管理要求。红线控制单元与空间界定指根据水环境系统敏感性和重要性评价结果，识别需要特别保护或治理的空间区域，也即明确水环境红线的空间区域。而水环境质量达标主要指水质达到水环境功能区要求。水污染物排放控制是指根据水环境功能区要求确定适用的污染物排放标准，并且全面完成减排任务，有效控制和削减水污染物排放总量。水环境风险防范是指建立水环境与健康风险评估体系，完善水环境风险管理措施，健全水环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进水环境风险全过程管理。

1.2 红线特征

水环境红线一旦划定以后，具有保护性质不改变、环境质量不降低、空间面积不减少的特征。水环境红线划定以后，区域内的水环境保护性质不予进行改变；对红线以内水环境质量较好的地区应维持现状不降低，对水环境质量差的地区应开展治理，提高水环境质量；红线的空间面积必须保证不予减少。

水环境红线与目前的水资源红线密切相关。从空间格局上，水环境红线很大程度上依据于水资源红线中的水功能区划。从数量限制角度，水环境红线中的污染物排放总量、水环境质量控制都直接与水资源红线中的允许纳污量相关。同时，在水资源开发中，也要对江河划出最小生态基流，对湖库划出最低生态水位或生态蓄水。

2 国家水环境红线划定技术方法

2.1 划定流程

国家水环境红线划定的过程应当遵循系统性、协调已有区(规)划及各类保护地边界、按照国家-省-市分级划定、强制执行和适时动态调整的原则。国家水环境红线划定的技术流程包括：水环境红线评价单元确定；评价单元的敏感性和重要性分析；红线空间识别与确定；水环境红线管控措施制定；水环境红线划定成果集成。如图1所示。

图1 国家水环境红线划定流程

2.2 技术方法

收集流域内水(环境)功能区划、地形、水系和行政区划、断面(点位)分布、排污口分布、污染源分布、水质监测断面(点位)数据，作为确定水环境红线评价单元的基础。

2.2.1 评价单元的确定方法

水环境红线的评价单元由陆域和水域两部分组成的空间管理单元，水域为水(环境)功能区的水体范围，陆域以水体中的水(环境)功能区为依据，按照以水定陆原则，确定水(环境)功能区对应的陆域范围。划定评价单元的目的是建立水(环境)功能区与陆域之间的对应关系，识别影响水(环境)功能区的责任区域，作为水环境质量红线划定的基础单元。

确定水域范围。水域范围的确定是评价单元的范围

确定的基础，可以参考所在区域的水(环境)功能区划的成果；也可以根据上下游的水(环境)功能区位置或环境状况，经过适当合并、整合后形成。主要包括了流域、水系、水体、水体长度/面积、水功能区类型、控制断面等信息。

确定陆域范围。应用ArcHydro水文工具的相关命令划分水(环境)功能区的汇水区域(分水岭)。首先按照“地表径流在流域空间内从地势高处向地势低处流动，最后经流域的水流出口排出流域”的原理，确定水流方向。根据“流域中地势较高的区域可能为流域的分水岭”等原则，确定集水区汇水范围，并将其转化为矢量格式。针对水(环境)功能分区中的每个河段，逐一判断相关的汇水区域(大于等于一个)，将其合并为一个区域，即对应水(环境)功能分区河段的陆域范围。

2.2.2 评价单元的敏感性、重要性评价方法

以地表水环境的自然保护区、饮用水源保护区、渔业用水区、工业用水区、景观娱乐用水区、农业用水区、过渡区和混合区等8类环境功能区为基础，按照功能区的敏感性评价(见表1)和不同水(环境)功能区可能存在的不同水体类型水质保护的重要性评价(见表2)，确定水环境红线的评价分级体系，从而为水环境红线区识别提供依据。

表1 水(环境)功能区的敏感性评价表

表2 水(环境)功能区可能存在的不同水体类型的重要性评价表

2.2.3水环境红线识别

一般情况下，将高度敏感或高度重要的评价单元划定为水环境红线区，主要包括：功能为自然保护区(含珍贵鱼类保护区)、饮用水源保护区、源头水、景观娱乐用水区(与人体直接接触的天然浴场、游泳区等)、水质持续为Ⅰ类和Ⅱ类的水陆评价单元。

同时，目前阶段将非高度敏感或高度重要的评价单元划定为非水环境红线区。中度敏感或中度重要的评价单元，包括：在渔业用水区(不含珍贵鱼类保护区)、工业用水区、景观娱乐用水区(与人体非直接接触的)、农业用水区的水(环境)功能区的水陆评价单元中，如果人为污染导致水质未达到功能区目标要求、河道生态流量较难保障的评价单元。一般敏感或一般重要的评价单元主要为不属于上述两种情况下的渔业用水区、工业用水区、景观娱乐用水区、农业用水区等功能的水陆评价单元，以及过渡区和混合区的水陆评价单元。

3 国家水环境红线管控措施

3.1 水环境质量目标要求

水环境红线区质量达标是区域水环境质量达标考核的重点。水环境红线区质量目标首先应遵循现状底线的原则，即红线控制单元范围内的控制断面和各水(环境)功能区应以现状水质为底限，不能突破。

3.2 水污染物排放控制要求

水环境红线区严格实施污染物排放总量控制，执行基于水质目标的水污染物排放标准(必要时，应严于国家、行业制定的污染物排放标准中相应水污染物特别排放限值)。以区域水环境容量参考确定水污染物排放量，统筹水环境容量资源，科学制定区域减排指标，并最终确保目标总量控制在水环境容量以下。

3.3 水环境风险管理要求

建立水环境红线区的风险源数据库。将水环境红线区作为优先风险防范区，按照相应区域环保要求开展污染风险防范工作。将工业园区、危险化学品和危险废物储存区、核能利用厂区等安全防护距离内的区域，作为重点水污染风险防范区，禁止居民点布设、人群聚集和居民生活，加强水环境监控预警。将这些区域的直接影响区作为一般水污染风险防范区，限制大规模人群聚集、居民建设用地开发和医院、学校等敏感目标布设。

4 实施国家水环境红线管理的建议

4.1 确立水环境红线管理的法律地位

确立国家水环境红线管理的法律地位，完善水环境红线管理相关保障制度。水环境红线划定后，应根据其内涵和定位，以现有的生态环境保护法律法规体系为基础，深入研究现有法律法规的缺失，逐步建立完善《水法》和《环境保护法》，以法律保障水环境红线的强制性。立法对象包括了水污染物排放标准、水环境质量及水环境总量目标等等。此外，水环境红线要跟政府考核制度、环境影响评价制度、环境准入制度、环境总量控制制度、排污权有偿使用和交易制度、生态补偿制度等结合起来，僭越水环境红线的在建项目应不予通过或实施流域限批。

4.2 开展水环境红线划定的应用研究

开展国家水环境红线划定的应用研究，为国家实施环境管理战略转型提供基础支撑。依据水环境红线划定技术导则，首先确定涵盖陆域和水域两部分的水环境红线空间评价单元，分单元开展水环境敏感性、重要性评估，基于评估结果划定水环境敏感区域和重要区域，并进一步通过GIS空间叠加技术识别出国家水环境红线区。

4.3 实施水环境红线管理制度试点

选择一批在水环境管理上具备先行条件的地区，实施水环境红线管理试点工作，并对红线管理探索实践进行跟踪评估，丰富环境红线管理的应用实践。水环境红线管理在我国还处于初步探索阶段，在城市环境总体规划中得到了部分应用，下一步建议结合环境功能区划[5]工作和城市环境总体规划工作[6]，将水环境红线中关于水环境质量目标要求、水污染排放控制要求和水环境风险管理要求的内容纳入进来，深化城市环境总体规划中以水环境红线进行管理的试点应用。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.北京：人民出版社，2013.11.

[2]李干杰.生态保护红线：确保国家生态安全的生命线[J].求是，2014，02

[3]王金南，吴文俊，蒋洪强等.关于建立环境红线管理制度的若干思考[J].重要环境决策参考，2013，9 (16)：1-39.

[4]王金南，吴文俊，蒋洪强等.构建国家环境红线管理制度框架体系[J].环境保护，2014，42，(2-3)：26-29.

[5]王金南，许开鹏，陆军等.国家环境功能区划制度的战略定位与体系框架[J].环境保护，2013，41，(22)：35-37.

[6]张令.环境红线相关问题研究[J].现代农业科技，2013，(11)：247-249.