努力构建中国开放型经济新体制

梅新育

中共十八届三中全会再次提出要加快完善开放型经济，要构建开放型经济新体制，要适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、“引进来”和“走出去”更好结合，标志着我们在开放经济原则问题上的认识提升。

摈弃单向“扩大对外开放”思维

扩大对内对外开放，重要的是明确其根本目的和基本指导思想。我们追求扩大对内开放，是为了在国内建设一个更有活力、更加公正的经济社会体制，实现经济社会的可持续发展；我们扩大对外开放，是为了充分利用外部资源为我国经济社会的发展服务，尽快提升我国在国际分工体系和国际经贸利益分配格局中的地位。

扩大对外开放本身只是手段而不是基本目的，增进我们自己的利益才是基本目的。因此，开放的领域、次序、时间、程度、对象、先决条件、是否可以逆转收回等等，决定权必须掌握在我们自己手里，在这一点上我们不能有半点含糊。

对内开放和对外开放的具体内容并非一成不变，而是随着时代的变迁不断丰富发展。如果说改革开放之初我们的对外开放主要还是体现在部分沿海地区，那么，现在已经涉及全国所有省份；如果说原来我们的扩大对外开放主要体现在货物贸易和直接投资领域，那么，未来我们将越来越多地转向服务贸易和先进制造业直接投资、组合投资领域；如果说原来我们建设开放经济的重心是我方扩大对外开放，那么，现在我们越来越需要向我们的贸易伙伴提出开放商品、投资市场乃至人员流动的要求了。

在中国改革开放初期，经过东西方阵营相继推行近30年的封锁，我国在海外的经济利益不多，当时，海外的市场开放度已经足以让我们规模尚小的对外贸易腾挪。除了港澳一带的窗口公司之外，我们谈不上有上规模的海外直接投资。而由于当时进口和引进外资规模甚小，对外开放商品、投资市场的副作用也还无从体现，更迫在眉睫的需求是引进海外资本以弥补资本和外汇缺口，引进先进技术装备提高我国产业体系装备水平，引进部分新式消费品满足国民累积已久的消费需求。彼时仅仅强调“扩大对外开放”，已经足以增加我国从国际经济体系中之所得。

时至今日，改革开放已逾30年，我国国内资本积累数量已能满足需求，外汇缺口已成历史，对外开放商品、投资市场的副作用（或者说我们必须为此付出的代价）已经非常明显，即对外开放的边际收益递减而边际成本上升，我们在海外的经济利益已经相当可观，并且还在快速增长，贸易伙伴对我国商品、资本的开放度也屡屡触及天花板。此时，还片面强调“扩大对外开放”无异于仅仅给自己施加约束，却不要求贸易伙伴承担向中国开放的义务，因此并不合适，也有损相关部门乃至整个政府在本国国民中的声望。有鉴于此，停止“扩大对外开放”的提法，转而使用“建设开放经济”等类似的提法，势在必行。

肤浅、单向的“扩大对外开放”思维无助于我们认清开放经济的利害之所在，无助于我们正确地规划未来。我们将信守和不断加强自己对开放经济的承诺，但我们不会接受单方面的义务却不主张自己的权利。

对内开放应优先于对外开放

应该明确，对内开放和对外开放的内容不尽一致，程度也不相同。所谓开放型经济，无非是货物、资本和人员（劳动力）流动的自由化。一个正常国家的国内市场上货物、资本、劳动力流动的自由度，应当明显高于国际市场上对应的自由度，特别是人员的自由流动。对于我们这样一个大国而言，国内劳动力自由流动不仅是建设统一国内市场所必需，而且对保护国家安全、捍卫国家统一具有不可替代的作用。

對内开放和对外开放之间存在对立统一的关系。扩大对内开放是对外开放的前提和基础，国内统一市场的规模和一体化程度决定了对外开放的效益和对海外客商、投资者的吸引力；扩大对外开放又可为对内开放增添新动力，这是两者统一的一面。

两者又有相互冲突的一面。首先，建设和驾驭开放经济的需要在某些方面限制了对内开放的内容和方式。为了增强我国在国际市场上的定价能力，我们在不少行业（特别是能源、电信等行业）需要赋予一些国有控股公司垄断经营权利，在不少行业必须设立较高的市场准入门槛，必须组织、协调统一的对外贸易价格谈判。因此，在某些资本、技术密集型行业，以及自然垄断、垄断竞争行业，我们不能一味主张对内开放，而且对内开放的内容也主要是向多元化的国内投资主体开放这些垄断企业的股权参与，而不是批准设立过多的新企业。

其次，片面追求扩大对外开放将损害对内开放和建设统一国内市场的效果，乃至在社会上造成裂痕。改革开放30多年来，我们建立了经济特区、经济技术开发区、保税区、出口加工区等一系列特殊功能区，且多数是为了发展外向型经济而设立的。这些特殊功能区曾经为我国经济、特别是对外经贸快速发展发挥了重大作用，但在其发展过程中太多地使用了特殊的财税、土地优惠措施，乃至环境倾销和社会倾销，从而扭曲了越来越多企业的行为，有些还需要额外的特殊监管体系，这对于建设统一的国内市场是不利的，对此必须加以节制和引导。

外资是中国永远需要的伙伴

有关中国吸引外资是多是少的问题，近几年一直争论不断。中国永远需要外资，这一点不因中国目前已经摆脱资本积累和外汇双重缺口的掣肘而改变，也不因未来中国总体将完成科技和管理水平赶超而改变。

在我看来，将本国经济利益视为追求的首要目标，期望提高本国在国际经济体系中的地位，这种价值观念天经地义。为实现这种价值观念，不同国家、同一国家在不同时期往往需要采用貌似截然不同的具体手段。惟其如此，我们同时也需要防止规范外资政策的努力走向相反极端。

一种可能的相反极端是广泛运用包括经济安全审查在内的工具对外资收紧市场准入，从而减少外资垄断的行业。在近年的一些外资并购和投资争议案件中，这种呼声颇见高涨。我们支持建立、完善针对外资的经济安全审查制度，支持坚守《外商投资产业指导目录》中限制或禁止外商投资产业的红线。但有些产业无关中国经济安全，我们不应把有限的国家安全资源投入错误的方向。

有些外资企业的某些不公正贸易行为可以通过经济手段来解决，就不必诉诸政治手段。即使对已经形成外资垄断的行业，要化解相关问题和潜在风险，除战略性产业之外，也未必需要直接采用强制拆分之类的存量调整措施，而可发挥反垄断法遏制滥用市场支配地位的功能，阻止外资垄断者通过不正当经营策略取得垄断地位，从而让与垄断者竞争的民族企业和其他外资企业更快成长起来。在这个过程中，反垄断法也不必滥用，应让本土企业的核心竞争力立足于效率，而不是立足于打官司和游说能力。

不少中国企业在与“成功”外企的残酷商战中，感受到了外部竞争的痛苦。但内资企业面对外资跨国巨头时并非一无是处。只要我国各级政府在开放市场方面不采取萨克斯式“休克疗法”，而是有序开放，不给予外资企业持久的超国民待遇，有效维持基本市场秩序，把企业内部人的道德风险抑制在一定水平之下，中国产业将在这场痛苦的磨砺中浴火重生，一批具备国际竞争力的内资企业将脱颖而出。

中国希望发展成为经济强国，而一个经济强国的影响力绝不仅表现在生产、收入等硬指标，而更表现在能够为国际经济运行提出并实施具有内在一致性、可行的规则。中国对外直接投资正迅速增长，若要为本国投资者向海外东道国争取合理的权益和待遇，那就不能对国内的外资实施高度歧视性政策。否则，我们的国际投资政策主张就自相矛盾。

我们固然不应将外资奉若神明，但同样没必要将大多数外资视为候补敌人，视为有长处、有缺点但能够遵守法规的合作伙伴可也。