制度反腐的九大举措

任大立

反腐败的治本之策，是健全反腐倡廉制度，用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子里。党的十八届三中全会《决定》的一个重要内容，就是突出制度反腐，并提出了制度反腐的九大举措。

落实党委的主体责任和纪委的监督责任。党的十八届三中全会科学反腐的第一个新举措，就是提出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”，简称“两责任”。所谓党委负主体责任，是指党组织主要负责人要认真履行好第一责任人的职责，班子其他成员要根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负起主要领导责任，切实做到“一岗双责”。所谓纪委负监督责任，是指纪委除了要协助党委抓党风廉政建设之外，还要加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好地发挥党内监督专门机关作用。

强化上级纪委对下级纪委的领导。党的十八届三中全会制度反腐的第二个举措，就是作出了“两个为主”的具体规定，以强化上级纪委对下级纪委的领导。第一个“为主”是：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”在原来的习惯性程序中，不少地方纪委如果发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件，都必须向同级党委主要领导报告，在得到同意后才能进行初核或查处。这样就给压案不报和瞒案不查提供了可能和机会。现在案件线索的处置和案件查办必须同时向上级纪委报告，那么就能够对同级党委主要领导形成制约，就能从体制上解决压案不报和瞒案不查的问题，有利于严格依法，惩治腐败行为。第二个“为主”是：“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”此举有利于强化他们同上级纪委的沟通和联系，有利于他们更加负责任地发挥职能作用，为各级纪委更好行使党内监督权，提供了有力的体制保障。

做到纪检机构和巡视两覆盖。 党的十八届三中全会制度反腐的第三个举措，就是提出要做到“两覆盖”，即纪检机构全覆盖和巡视全覆盖。此前，在中央一级党和国家机关，中纪委主要在政府部门设置派驻机构，在党务部门基本上没有设置。十八届三中全会明确规定：“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。”据此，中央一级党和国家机关都要派驻纪检机构，不留空白。派驻机构对派出机关负责。派驻纪检组长担任驻在部门党组成员，只履行监督职责，不参与驻在部门业务分工。为加强纪律监督，党的十七大决定，中央和省一级设立巡视组，但在十八届三中全会以前，巡视工作没做到全覆盖。党的十八届三中全会明确提出：“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”所谓全覆盖，是指对所有地方、部门、企事业单位都应当进行巡视，包括中央政治局委员兼任地方党委书记的同志在内，都在巡视监督的范围之内，以形成震慑。

科学配置党政部门及内设机构权力和职能。党的十八届三中全会制度反腐的第四个举措，就是明确提出“科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”科学配置权力的基本原则，是构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。要按照不同性质的权力由不同部门行使的原则，使决策、执行、监督职能相分离，对直接掌管人财物等高风险部门和岗位的权力进行限制，压缩和规范各种权力的自由裁量空间。现行权力配置的一个突出问题是权力往往过分集中于主要领导干部手中。党的十八届三中全会明确提出要规范各级党政主要领导干部职责权限，以解决权力过分集中于主要领导的问题。要按照集体领导、分工负责原则进行分工，按决策、执行、监督要求分解权力，形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行系统。已有部分省市和国企出台规定，不允许主要负责人直接分管人事任命、财务管理、工程发包、政府采购等事项，把这些容易出问题的权力交给其他官员分管，从而让主要官员可以对其进行有效监督。

推行地方政府及其工作部门权力清单制度。党的十八届三中全会制度反腐的第五个举措，就是提出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。权力清单，就是详细规定权力究竟应该做什么，不能做什么，具体怎么做。它要求对政府及其工作部门所掌握的公共权力进行全面清查，明晰权责，给权力划定边界，同时将其列表清单公之于众，让权力行使公开透明，主动接受社会监督。推行政府权力清单制度既是推进政务公开的重要内容，也是从源头上预防腐败的重要措施。

建立健全廉政风险防控制度。党的十八届三中全会制度反腐的第六个举措，是提出要健全廉政风险防控制度，这是从源头上预防腐败的治本之策，有利于增强反腐败的前瞻性、科学性、有效性。廉政风险，是指党员领导干部在日常工作和权力行使过程中发生腐败行为的可能性。所谓廉政风险防控，就是把现代管理科学中的风险管理理论运用于反腐倡廉实际工作，针对因教育、制度和监督不到位而可能产生的廉政风险，以岗位风险防控为基础，通过采取前期预防、中期监控、后期处理等措施，对腐败风险加以有效防范或及时化解。

健全防止利益冲突制度。党的十八届三中全会制度反腐的第七个举措，就是提出要健全防止利益冲突制度。所谓利益冲突，是指官员因同时扮演双重角色而可能导致的利益冲突。官员一方面是普通社会成员，有自己的个体利益，另一方面又是公共权力行使者，应代表和维护公共利益。当两种利益通过同一主体来实现时，难免产生利益混淆和冲突。防止利益冲突制度，就是在假定官员也有私心的基础上，通过建立健全一系列制度，预防官员在行使权力的过程中公权私用、以权谋私。建立防止利益冲突制度，一般来说，要坚持以下三个基本原则：一是禁止公职人员在与其本人或利害关系人利益相关的任何事项上采取任何行动。二是禁止公职人员或其利害关系人与公职人员所在单位或受其监管的单位发生交易行为。三是要求公职人员在执行公务之前说明所涉及事项是否关联到本人利益并主动申请回避。

推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。党的十八届三中全会制度反腐的第八个举措，就是提出“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。领导干部有关事项公开制度，也就是通常所说的官员财产申报制度。这一制度要求官员将本人、配偶及子女的从业、财产等情况公开，接受社会的监督。这一制度最早起源于240多年前的瑞典，现在世界上的200多个国家和地区中，已有90多个国家和地区实行官员财产申报制度。我国在改革开放后，也开始试行官员财产申报的做法。如1995年5月，中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，全国就开始了县级以上官员的财产申报工作。2010年5月，中央办公厅、国务院办公厅印发了修改后的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。但以上文件都只要求官员向内部报告个人或家庭的财产收入情况，并未要求向公众公开。另外，官员的个人事项申报后，纪检或组织人事部门也没有对官员的申报情况进行审核。如何在官员的财产申报方面取得突破？十八届三中全会决定推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。这一制度的基本设计是，在未来的若干年内，对新提拔的领导干部逐年实现公开财产，接受社会监督，并在试点基础上全面推开。而对于未能得到提拔的领导干部，先不要求财产公开，而是通过现行的办法和制度进行反腐。也就是通常所说的老人老办法，新人新办法。表面上看，这种做法似乎有妥协，不彻底，但不失为一个重大突破。因为全部领导干部的财产在近期都公示，阻力大，查处的难度也大，本着先易后难、实事求是的原则，从新提任领导干部和新人推进，阻力会小得多，查处也相对容易，并可在推行若干年条件成熟后，对所有的领导干部作一样的要求。

探索实行官邸制。党的十八届三中全会制度反腐的第九个举措，就是提出“探索实行官邸制”，这是解决领导干部多占公有住房、预防住房腐败的一项有效措施。官邸制，是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度。所谓官邸，是指国家为较高级别的官员在任职期间提供的公有住房，官员担任某种职位的官，就住相应的公有住房，一旦离开这个官职，就搬离这套公有住房，由继任的官员居住。对官员来说，官邸在任期内只有居住权，没有产权。官邸制作为官员住房的制度，已在国外实施多年。在美国，白宫就是美国总统的官邸，由在任的美国总统入住，有130多个房间，居住期间每年只象征性的交1美元的租金。中国当前实行官邸制，很有现实意义。现在很多重要官员在任期间的住房由当地政府提供，但随着他在不同地区任职，在各个地区都有住房，出现了一名官员占有多套住房的现象。 对哪个层级的官员实行官邸制，目前具体的制度安排还没出台。多数学者认为，官邸制的实行对象仅限于掌权的重要职位的官员，比如县级、市级、省级的一把手，而其他公务员住房通过市场化、货币化或其他方式安置，不在此制度考虑范围内。

（作者系湖北省委党校中共党史党建教研部主任、教授）