推进广电公共服务体系建设的调查与思考

杨金鸢

2013年，我们组织对湖南省广电公共服务体系建设情况进行了专题调研。从调研情况来看，全省广电公共服务体系建设取得了明显成绩，但也存在一些突出问题，需要引起高度重视并切实加以解决。

成绩明显

服务体系一体化：广电公共服务体系从城乡二元分割向城乡一体化转变。随着广播电视村村通、户户通、农村电影放映等广电公共服务建设工程的实施，全省农村广播电视发展实现历史性跨越。特别是随着全省有线电视网络的整合，基本实现全省一张网，全省广电公共服务均等化、一体化正在逐步变成现实。据统计，全省有线电视用户将近746万户，广播综合人口覆盖率达92.95%，电视综合人口覆盖率97.17%。

传输手段数字化：广播电视传输网络从模拟单向向数字化、网络化、双向化转变，科技助推广电公共服务加快发展。全省数字电视用户发展到594万户，占全省有线电视用户的80%。全程全网、互联互通、可管可控的下一代广播电视网（NGB）建设正在加快推进。人民群众开始实现由看电视到用电视的转变。

覆盖模式多样化：由过去的联网发展向有线、无线、直播卫星接收多种技术模式并存转变。在推进农村广播电视事业发展的过程中，各地注意总结前些年农村广播电视建设的经验教训，更加注重从实际出发，因地制宜推行无线覆盖、有线联网和卫星覆盖，三者并用，使得农村广播电视传输覆盖得以迅速发展。

服务功能融合化：广电公共服务功能由过去的单纯收听收看广播电视节目向听广播、看电视、打电话、上互联网等多功能合于一体转变。从2011年开始实施的直播卫星公共服务工程，可以直接收看30多套高质量的广播电视节目，还可以将应急广播、党员远程教育、文化信息资源共享等功能和业务加进去。通过与电信部门合作，能够为农民群众提供优质廉价的固定电话和互联网服务。随着三网融合的积极推进，广播影视公共服务平台更加广阔。

主要问题

湖南省广电公共服务体系建设虽然取得了明显成绩，但与中央和省委省政府的要求比，与广大人民群众的愿望比，还有不小差距。据统计，湖南省还有156万户大约700万农民群众看不上电视。

认识不高。一些地方没有将广电公共服务建设摆上重要的议事日程。认为公共服务建设是软指标，只能摆在经济发展后面，可以放一放、缓一缓，推进广电公共服务建设的紧迫感不强，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的问题比较普遍。一些地方对广电公共服务的公共产品属性认识不足，将广电公共服务体系建设视为部门行为甚至企业行为。一些地方将已经没有行政职能、不能担负公共服务建设主体职责的广播电视台作为推进公共服务建设的责任主体，名不正，言不顺。

体制不顺。长期以来，四级办广播电视所形成的“条块分割、有系无统”的管理格局，使得市县广电部门各自为政，发展步伐难以协调一致。目前，市县管理部门“文广新合一”后，省级管理机构没有进行体制改革，国家层面也只对新闻出版和广电合并。而且各市、县改革之后，管理机构的设置及其职能也不完全相同，这种机构设置上的“上下不一致”“一家一个样”给上、下级管理部门之间的联系沟通、推进工作带来不便。特别是一些地方文广新局、广播电视台和综合执法局职能定位不清，相互之间协调不畅，矛盾比较突出。

投入不足。目前湖南省还没有明确规定广电事业建设经费占财政收入的比重，财政投入随意性大，不少市、县广电事业经费还没有列入财政预算。各级政府用于广电事业发展的财政投入增幅明显低于财政收入增幅。与周边省份的相同工作比较，湖南省的投入也有较大差距。以村村通为例，湖南省的补助资金不仅远低于广东、湖北等省份，而且比广西、贵州都低得多。市级的配套大部分没有到位，县级财政大部分是吃饭财政，根本拿不出村村通运维资金给广电部门。

环境不优。长株潭列为全国三网融合试点地区后，湖南电信在全省很多非试点地区以看电视免费为卖点，采取与宽带上网捆绑销售的方式，发展了一大批IPTV客户，对有线电视冲击很大。IPTV没有本地节目，不利于当地党委政府声音的传播。目前不收费，也是一种不平等竞争。对于电信部门在非试点地区发展IPTV，基层广电意见很大。

对策和建议

健全组织保障机制。建议在省里成立由省委省政府分管领导牵头负责，省委宣传部、发改、财政、税务、编办、扶贫、广电等部门负责同志参加的广电公共服务体系建设协调领导小组，统筹协调全省广电公共服务体系建设工作，研究广电公共服务体系建设的长效保障机制，形成相关部门密切配合、齐抓共管的格局，并责成市、县成立相应机构，在各级各部门和全社会凝聚共识，形成合力，把提供广播电视公共服务作为实现公民基本文化权益的大事来做，把广播电视作为城乡居民最好的文化服务载体，发挥好广播电视在公共文化服务中的主导作用。

落实分层负责体制。多年以来，我国四级办广播电视的体制使農村广播影视公共服务建设的主要责任落在县一级，由于县级财力偏弱，县级广电市场经营空间小，实力弱，难以保证应有的投入，导致农村广播影视投入严重不足，发展严重滞后。基层普遍反映，中央和省级在广电事业建设方面对县级投入少，对基层广电支持的项目少，不如其他部门对基层事业建设的支持多。根据事权与财权对等的原则，农村广播影视公共服务建设应落实好分层负责制，在中央、省、市、县四级政府按比例分摊广电公共服务体系的专项建设资金时，中央和省级财政应承担更多的投入比例，让广大农村人民群众分享更多改革发展的成果。

坚持多元投入机制。广电公共服务体系建设的责任主体是政府，应该进一步强化公共财政投入，发挥各级政府在广电公共服务体系建设过程中的主导作用。要把广电公共服务体系建设列入各级财政预算。要明确广电公共服务体系建设的财政投入增幅及其占GDP的比重，确保广电公共服务建设投入增幅高于同期财政经常性收入增幅。要建立广电公共服务体系建设专项资金，资金来源可从广播影视产业经营所获得的财税收入中划拨，并逐年有所增长。在加大政府投入的同时，要进一步完善支持广电公共服务建设的相关经济政策，坚持行政推动与市场运作相结合，坚持事业建设与产业经营相结合，鼓励社会资本进入农村广电公共服务，鼓励有条件的市场主体进入农村广播影视公共服务领域，形成政府投入为主、社会力量积极参与的“多元、稳定的”公共文化服务投入机制。

建立考核评价机制。要将广电公共服务体系建设纳入各级党委政府科学发展综合考核范围，建立起一套行之有效的量化考核评审机制，切实增加广电公共服务体系考核在综合考核中的比值，把广电公共服务体系建设各项任务与经济发展的任务目标一起考核，促使各级党委政府把广电公共服务体系建设同经济工作同部署、同落实、协调发展。考核内容应该包括领导重视、经费投入、基础设施、业务工作等，考核结果作为评价地区发展水平、发展质量和领导干部工作实绩的重要内容。要分类制定广电公共服务质量标准体系，建立健全广电公共服务机构评估系统和绩效考评机制。

加强法律保障机制。广电发展日新月异，新媒体、新业态层出不穷，但广播影视法律法规建设滞后，法律层级不高，没有全国人大颁发的法律，只有几个行政法规，缺乏应有的权威性。法律法规体系不健全，与建设市场经济的要求，与转变政府职能、建设服务型政府、依法行政的要求，很不适应。特别是面对三网融合的新形势，如何依法依规保护广电行业的正当利益，是广大基层广电工作者的共同心声。通过制定法律法规，确保政府的资金投入和政策支持，通过完善法律法规加强宏观调控、规范市场秩序、促进事业发展。

（作者系湖南省广电局党组书记、局长）