特大城市安全风险防范问题研究

摘要：所谓城市安全风险，是指由于城市人口密度大，人类活动高度聚集，城市系统的脆弱性显著，使得城市系统及其构成要素存在外在威胁和内在隐患的可能性及其损失的不确定性。当前，特大城市的安全风险呈现出新的特点和新的趋势。中国特大城市脆弱性显著，其安全风险防范具有特殊意义。未来中国特大城市不仅存在传统型安全风险，而且存在非传统领域的新型安全风险。在新形势下，应坚持总体国家安全观，充分借鉴国内外特大城市安全风险防范经验，加强城市安全教育培训，做好城市公共安全规划，加强城市安全网格化管理，大力推动应急产业发展，加大救灾物资储备力度，健全安全应急预警机制与风险管理制度。

关键词：特大城市；城市安全；风险防范；脆弱性

中图分类号：F292文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）06-0070-07

近年来，城市安全问题已引起了全世界的高度关注。1996年，联合国“国际减灾十年”秘书处将该年度“国际减灾日”主题确定为“城市化与灾害”。1998年和2007年，联合国人居署将“世界人居日”主题分别确定为“更安全的城市”、“安全的城市、公正的城市”，并于2007年发布了《提高城市安全保障：全球人类居住报告2007》（UNHS，2007）。在城镇化快速推进的背景下，中国城市安全风险问题也日渐成为各界密切关注的热点问题。德国著名社会学家乌尔里希·贝克（2005）曾指出，“目前中国可能正处于泛城市化发展阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上”①。自2011年以来，中国整体上已经进入到城市型社会，但面临着城市安全问题等十大挑战（郭叶波、魏后凯等，2013）。尤其是城区人口规模100万以上的特大城市，人口、经济、建筑设施高度密集；人际关系复杂；交通流量大，交通系统压力过大；土地开发程度高，资源与能源消耗大，城市系统的脆弱性显著，环境破坏严重；居民平等受教育，社会福利等难以满足。因而研究特大城市的安全风险防范问题具有特殊的前瞻性意义。

一、城市安全风险的涵义与类型

城市是大规模高度聚集的人类活动区域，其本质是人类活动大规模高度聚集的复合有机体（牛凤瑞，2008）。然而也正是由于城市人口密度大，人类活动高度聚集，在产生集聚经济和规模经济的同时，也蕴藏了一些安全风险问题。

1.城市安全风险的涵义

所谓城市安全风险，是指由于城市人口密度大，人类活动高度聚集，城市系统的脆弱性显著，使得城市系统及其构成要素存在外在威胁和内在隐患的可能性及其损失的不确定性。从城市安全风险的来源看，城市安全问题既包括来自城市系统外部的威胁，也包括来自城市系统内部的隐患。城市安全风险是否会演变成现实的城市安全问题，主要取决于城市主体、城市客体及其所处条件等三方面因素。城市处于安全状态包括三种情形：一是城市主体自身由于具有某些特性从而能免除某些外在因素的威胁；二是城市客体不具有威胁城市主体的能力、表现和行为；三是城市主体不具备避免某种威胁的能力，城市客体也对城市主体表现出不同程度的威胁，但城市主体和城市客体在时空上处于被隔离状态使得威胁无法实现。总之，城市安全是指城市系统及其构成要素处于一种排除了外在威胁和内在隐患的客观状态。

城市安全风险具有以下几个特性。一是客观性，城市安全风险是客观存在的，其存在不以人的主观意志为转移，其变化发展受物质运动和社会发展客观规律支配，但通过改变城市主体、客体及其所处条件，可以有效防范城市安全风险。二是相对性，城市安全风险是普遍存在的，追求绝对的城市安全必然要付出巨大成本，也是没有必要的，因而现实中往往追求相对的城市安全，将城市安全风险控制在城市主体可承受范围内即可。三是不确定性，城市安全风险转化为灾害的具体时间以及损失大小是不确定和难以准确预测的。四是损害性，城市安全面临的外在威胁或内在疾患，在一定条件下会由潜伏状态转变为激活状态，从而对城市主体形成一定损害。

2.城市安全风险的类型

目前，学界对城市安全的类型存在多种划分方法。从城市灾害角度看，中国工程院院士邹德慈（2008）认为城市安全问题包括自然灾害和人为灾害两大类，其中自然灾害主要分为气象灾害和地质灾害，包括地震、洪水、台风、滑坡、泥石流、海啸、火山爆发、干旱、风暴潮、冰冻、冰雹等；人为灾害包括火灾、交通事故、水体污染、地面下沉、酸雨、恐怖袭击、战争等。从城市灾害的复合性来看，也可将城市灾害划分为自然灾害、人为灾害和综合灾害。从突发事件角度看，还可将城市安全问题划分城市的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会公共安全事件4大类。从构建安全城市的规划图景看，吕斌（2008）认为城市安全包括生态安全、防灾安全、生活安全、通勤的安全、心理安全5个方面②。方创琳（2008）认为城市安全包括城市资源安全、城市生态环境安全、城市经济安全、城市治安安全、城市生产安全、城市生活安全等6个方面③。

当前，亟需在总体国家安全观的指导下，不断丰富城市安全风险的内涵和外延。2014年4月15日，习总书记在国家安全委员会第一次会议上强调，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。在国家安全体系中，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全和核安全。显然，在城市层面也面临上述11个方面的安全问题。随着城镇化的深入推进，城市安全问题暴露得越来越充分，特别是新的城市安全风险不断涌现。然而，传统的城市安全规划，主要关注战争空袭、恐怖袭击、治安性犯罪等“城市防卫”问题以及自然灾害、技术灾难等“城市防灾”问题（刘秉镰、韩晶等，2007），已经不能适应新形势下构建城市安全体系的需要。因此，坚持总体国家安全观在城市安全风险防范实践中的指导地位，具有十分重要的现实意义。

在总体国家安全观的视角下，可将城市安全风险划分为11种类型：（1）城市政治安全风险，例如城镇化进程中面临着化解拆迁矛盾、维护民族团结和社会稳定的风险；（2）城市国土安全风险，例如可能存在突破18亿亩耕地红线并造成耕地质量下降的风险；（3）城市军事安全风险，例如城市人民防空和重要经济目标防护方面的风险；（4）城市经济安全风险，例如城市债务危机、房地产泡沫、安全生产等方面的风险；（5）城市文化安全风险，例如城市传统文化丧失，造成千城一面的风险。（6）城市社会安全风险，例如城市暴力犯罪、恐怖袭击、城市失业与贫困、重大疫情、食品卫生等方面的风险。（7）城市科技安全风险，例如技术事故、滥用科技方面的风险。（8）城市信息安全风险，例如金融信息安全、通信信息安全、个人信息安全等方面的风险。（9）城市生态安全风险，例如城市生态系统的稳定性和生物多样性方面的风险。（10）城市资源安全风险，例如水资源、电力资源、石油、天然气等战略资源保障方面的风险。（11）城市核安全风险，例如城市核电站安全运行的风险。

二、特大城市安全问题的特点与趋势

1.特大城市安全问题的特点

城市安全风险在一定条件下由潜伏状态转化为激活状态时，就产生了城市安全问题，集中表现为城市灾害。与乡村地区和中小城市的安全问题相比，特大城市的安全问题更具有特殊性。

从致灾因子来看，特大城市更容易发生人为灾害和综合灾害。由于特大城市人口密集，人类活动集聚，城市系统受人为因素扰动很大，具有显著的脆弱性，因而更容易诱发人为灾害或由于人为因素诱发的自然灾害。

从灾害过程来看，特大城市灾害的扩散性较强。特大城市人口稠密，人群相互接触的几率大，因而灾情的扩散往往较难控制。例如，2003年爆发的非典（SARS）疫情肆虐香港、北京等特大城市，而在乡村地区和中小城市的疫情则明显较轻。

从灾害衍变来看，特大城市在发生原生灾害之后，很容易引发次生灾害和衍生灾害。特大城市系统是一个复杂系统，各子系统之间存在千丝万缕的联系。例如，特大城市发生一些纯粹的社会治安事件，如果处置不当很容易衍变成大规模的社会群体性事件。

从灾害后果来看，同一等级灾害发生在特大城市将产生更大的危害性。例如，在同一震级和烈度的地震中，如果发生在特大城市，由于人口密集且财产集中，将会造成较多的人员伤亡和财产损失。

在世界城镇化过程中，人口快速向特大城市集聚，特大城市的数量不断增加，规模变得越来越大，甚至涌现出一批千万人口以上的巨型城市。根据世界银行数据，1960—2013年，世界百万人口以上的特大城市的人口占全世界总人口的比重从13.4%提高到21.6%。④然而，随着特大城市的空间、经济、社会、生态等子系统变得越来越复杂，特大城市的安全问题呈现出一些新的趋势。

从自然灾害来看，生态环境问题日渐成为影响特大城市安全的突出问题。随着工业化和城镇化的快速推进，化石能源消耗速度不断加快，生产性污染和生活性污染的排放总量越来越大。光化学污染、城市雾霾等已经成为困扰发展中国家特大城市的问题。此外，随着全球性气候变化，极端天气的频繁出现也给城市带来了安全风险。例如，2005年的卡特里娜飓风给美国海湾地区的新奥尔良城、路易斯安那城、波及比咯西港湾都市区及密西西比城造成近1800亿美元的损失和近百万人口紧急大转移。2012年北京“7.21”特大暴雨造成至少79人死亡，160多万人受灾，经济损失116亿元。

从事故灾难来看，高新技术引起的事故灾难正威胁着特大城市的安全。高新技术犹如一把双刃剑，使用得当则可造福人类，使用不当则会给人类造成巨大灾难。在高新技术领域发生的事故灾难，其产生的后果往往是超常规的。例如，2011年日本福岛的核泄漏事件，给日本的城乡居民造成了巨大的心理安全阴影。

从公共卫生事件来看，一些新的传染性疫情正在威胁着特大城市的安全。特大城市人口密集，生态系统的自我调节能力较弱，为一些新型疫情的传播提供了天然土壤。例如，2003年非典（SARS）疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在一些特大城市爆发的。

从社会安全事件来看，暴力恐怖事件正成为威胁特大城市安全的新顽疾。在城镇化快速推进的过程中，不同社会阶层的利益诉求日渐多元化。当前，拆迁维权事件、社会群体性事件、社会泄愤事件、暴力恐怖事件越来越普遍。特别是暴力恐怖事件制造者为扩大其社会影响力，通常将地点选择在人口密集的特大城市。例如，2001年发生在美国纽约的“9.11”事件造成3500多人死亡。

三、中国特大城市的脆弱性与安全风险

首先，由于人口快速向特大城市集聚，中国特大城市的结构型脆弱显著，城市安全面临巨大压力。2000—2010年常住城镇人口超过100万人的特大城市数量从62座增加到83座，特大城市的城镇人口从1.60亿人增加到2.64亿人。特别是城镇人口超过400万人的特大城市人口集聚现象尤为显著，城市数量从8座增加到15座，城镇人口从6168万人增加到13182万人（见图1）。中国人口向特大城市的高速集聚态势为世所罕见，这就导致土地、水等资源的供需矛盾变得日益尖锐，城市环境超负荷承载，城市结构稳定性受到破坏，城市安全风险上升。其次，由于人类活动强度特别剧烈，中国特大城市的胁迫型脆弱也非常突出，对城市安全形成威胁。中国特大城市不仅人口数量大，而且人类活动强度大。一是特大城市的城区人口高度密集，并且流动人口较多，人际关系复杂。二是特大城市经济活动强度大，例如以特大城市为核心的10大城市群总面积占全国总面积的11%，人口比重达到39%，而GDP占全国比重达到66%，市辖区GDP占全国的比重达40%以上（肖金成、袁朱，2009）。三是特大城市土地开发强度高，农田和生态空间不断缩小，由此造成生态环境恶化，生物多样性减少。四是特大城市的火车站、客运枢纽以及各繁华商业区域的交通流量特别大，市内交通拥堵现象屡见不鲜，交通事故也频频发生。总之，高强度的人类活动使得特大城市对自然或人为致灾因子的敏感度增加，因而酝酿着城市安全风险的上升。

最后，在系统型脆弱方面，中国特大城市的经济、社会、文化、生态等子系统存在发展失衡、匹配失调的现象。在人口向特大城市快速集聚的城镇化过程中，普遍存在“重经济、轻社会”、“重物质、轻文化”、“重开发、轻环保”、“重生产、轻生活”、“重建设、轻管理”、“重速度、轻品质”、“要数量、不要质量”、“要人手、不要人口”的现象。由于各子系统之间缺乏有机耦合和功能互补，特大城市普遍存在系统型脆弱，因而抗御安全风险的恢复力也就大打折扣。

2.中国特大城市面临的新型安全风险

由于中国特大城市存在明显的结构型、胁迫型和系统型脆弱，中国特大城市存在各种安全风险，既包括政治、国土、军事、社会治安、公共交通等传统安全领域的风险，也包括非传统安全领域的新型风险。与世界其他特大城市一样，中国特大城市安全问题也面临一些与世界特大城市共同的发展风险。但在中国特殊的经济社会发展趋势和城镇化发展格局下，中国特大城市的新型安全风险特别地体现在以下6大方面：

第一，中国特大城市的经济安全风险。在后全球金融危机时代，全球竞争将从个体竞争走向群体竞争，特别是走向以特大城市为核心的城市群竞争。中国特大城市在引领城市群的产业转型、创造就业机会、维持经济增长方面具有举足轻重的作用，但同时也存在房价过高上涨过快、城市政府的地方债务过高、抗御金融危机能力较弱等经济安全风险。此外，由于历史上在城区布局了一些高危化学品行业，还存在安全生产方面的风险。

第二，中国特大城市的信息安全风险。在信息时代，特大城市的信息安全显得尤为重要。中国各类重要信息主要集中在特大城市，向中小城市和乡村地区传播信息的速度不断加快。然而中国特大城市信息安全防护的能力与其信息中心的地位不相称。与发达国家相比，中国特大城市在信息安全防护方面尚有较大的差距。

第三，中国特大城市的社会安全风险。中国正处于经济快速发展期和社会矛盾凸显期。特大城市吸纳了大量的外来人口，人口流动性较大，社会分层和居住分异现象明显，大量农民工和大学毕业生蜗居在城中村、棚户区和城市边缘区。加上经济利益分配格局不尽合理，各种社会文化相互冲突，这使得特大城市在城市贫困和失业、暴力犯罪等方面积聚了大量的安全风险。此外，西方敌对势力、国际恐怖主义与国内分裂分子相互勾结，为了制造社会轰动效应，故意选择在特大城市制造各种暴力恐怖事件等。未来，暴力恐怖事件可能存在从边疆地区向内陆特大城市蔓延的趋势。

第四，中国特大城市的生态安全风险。中国人口高速向特大城市集聚，经济活动越来越强烈，对生态系统的干扰也就越来越强烈。很多特大城市的农田和生态空间不断被吞噬，形成了大片的钢筋水泥丛林，城市生态系统的稳定性和生物多样性已经面临巨大挑战。不少特大城市的地下水长期被严重超采，已经引发了地面沉降、“天坑”和房屋坍陷等地质灾害。还有不少特大城市的PM2.5严重超标，雾霾天气频频出现，严重影响市民的生活质量和身心健康。

第五，中国特大城市的资源安全风险。中国大多数特大城市资源禀赋条件较差，水资源和土地资源日渐短缺，石油、天然气、粮食等战略资源高度依赖外部供给。然而中国特大城市的战略资源储备数量非常有限。一旦发生重大事故灾难，资源供给途径被切断，那么这些城市的正常运行势必面临严峻挑战。

第六，中国特大城市的公共卫生安全风险。中国特大城市人口密集，但市民的公共卫生意识淡薄，卫生习惯有待养成。这就为新型传染性疫情的传播扩散提供了天然土壤。非典型肺炎（SARS）、禽流感H7N9等疫情已经给中国特大城市留下了深刻教训。此外，由于中国企业社会责任缺失，有关部门对食品卫生监管不力，特大城市的食品安全也存在风险。

四、国内外特大城市安全风险防范的经验

城市安全风险是普遍存在的，发达国家的特大城市也同样存在安全风险。但发达国家的特大城市在安全风险防范方面的不少经验值得中国学习和借鉴。此外，中国北京奥运会、上海世博会、广州大运会的顺利召开，也为特大城市安全风险防范积累了丰富的经验。

1.东京关于地震灾害的防范经验

东京处于日本最活跃的地震带上。自18世纪以来东京遭受过6次强震，其中1923年的关东大地震震级达8.2级，造成9.93万人死亡，4.35万人失踪。但此后，日本东京在地震防灾中采取了一系列的防范措施：一是在每年9月1日的“防灾日”，东京都要举行周密的抗地震演习；二是东京将10%的年度财政预算用于与地震有关的计划；三是学生从低年级就从正规课程中学习有关地震知识；四是东京设有专门的仓库储存毯子、米和紧急用的干粮；五是在《灾害救助法》《灾害对策基本法》《防灾白皮书》的指导下强化城市的防灾抗震功能3.上海世博会安全风险防范的经验

2010年第41届世界博览会在上海市举行，时间持续了184天，会场面积达5.28平方公里，参展方多达240个国家地区组织，入园参观客流量高达7308万人次，其中单日客流高峰值为103万人次，安全风险防范任务十分艰巨。上海世博会能够成功、平安举行，关键在于构建了十分周密的安全风险防控体系。

上海世博会的安全防控体系是一个由7个机制构成的整体逻辑系统（容志，2012）：一是动力机制方面，中央领导高度重视，形成了上下联动的责任机制；二是组织架构方面，实现了中央、上海、园区多层面多类型组织的有机整合；三是风险识别机制方面，将自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全、新闻管理等五类安全风险的识别任务分解到具体的责任单位；四是风险控制机制方面，综合采取过滤策略、错峰策略和即时策略；五是预案体系方面，制定了1个总体预案、5个专项预案、20个专业条线部门实施方案、35个片区和场馆预案；六是应急准备机制方面，包括演练、教育、物质储备的应急准备；七是社会动员机制方面，积极争取全体市民的理解支持，有效动员80多万名社会志愿者参与其中。

五、中国特大城市安全风险防范的对策措施

针对中国特大城市的脆弱性和可能存在的安全风险，必须坚持以总体国家安全观为指导，不断完善城市安全问题治理的体制机制，并对未来可能出现的安全风险做好防范措施。

第一，加强城市安全教育培训，提高风险防范意识和技能。组织专家编写适应现代化大城市安全发展形势要求的《城市安全知识手册》。通过广播电视、政府网站以及微信微博等新型媒体，加大对城市安全避险和抗灾救灾知识的宣传力度。以社区为组织载体，加大对社区民警、保安人员、市民的安全防范技能培训，特别是要提高在非传统安全领域的应对能力。以学校为重要平台，将城市安全教育纳入中小学的教学计划，每年组织师生进行1—2次逃生救生演习。以企业为重要载体，对职工加强安全生产和安全防护方面的教育培训。

第二，做好城市公共安全规划，加强安全避险设施建设。严格按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，将防灾减灾内容纳入城市总体规划的强制性内容。在此基础上，综合考虑各类灾情灾种，优化调整高危行业的空间布局，并做好设置安全隔离带等防范措施。统筹谋划地面空间和地下空间的安全建设格局，充分发挥地下空间在灾害防御、生态调节、避难空间、疏散空间、救援空间和仓储空间方面的功能。针对火车站、地铁、机场、重要商场和其他繁华地区，制定高标准的安全防护和防灾减灾措施。结合城市公园、绿地、广场、学校、体育馆、公共会馆、人防工程的建设，合理规划应急避难场所的地理区位、容纳规模和庇护功能。结合城中村、棚户区改造，加强对外来人口的疏导、管理和服务，为贫困阶层和流动人口提供安全的居住环境。

第三，依托现代信息技术平台，构建安全网格化管理格局。结合“数字城市”、“智慧城市”建设，依托地理信息系统（GIS）、遥感（RS）和全球定位系统（GPS）等现代空间信息科学技术平台，综合利用移动通讯和网络地图等高科技手段，为城市实体空间建立网格化电子地图，将城区各街道、社区划分为若干个网格管理区。在各个网格管理区设网格管理员、网格协管员、网格警务员、网格监督员以及社会志愿者，对区内所辖安全状况进行全时段监控和轮班巡查。一旦发现安全隐患和安全问题，立即通报指挥中心，经核实后交由相关职能部门限时解决。

第四，大力推动应急产业发展，加大救灾物资储备力度。所谓公共安全与应急救援产业（简称应急产业）是指为有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件的发生及其影响，在事前预警防范、事中处置与救援、事后恢复与重建等环节提供应急产品、应急设施或应急服务的社会经济组织的集合。应急产业是城市安全保障的物质基础。特别是加强生产国内亟需进口的大型成套应急装备，对于城市安全建设具有重要意义。然而应急产业具有公共产品（准公共产品）属性、耐用（备用）消费品特性、消费过程的阶段性等特性，需政府刺激才能形成有效需求和有效供给。为此，特大城市的政府要在土地、财税等方面扶持应急产业发展，加大对应急救灾物资的采购力度，并积极探索救灾物资的企业代储、军民联储等多元化储备模式。

第五，健全安全风险预警机制，完善安全风险管理制度。健全城市安全风险防范的组织建设，在总体国家安全观的指导下统合城市的应急系统、国防动员系统、军队和武警系统等各类有生力量，形成城市安全风险防范的合力。健全城市安全风险预警机制，加强对城市安全风险评估指标体系的研究，定期对特大城市的致灾因子、城市脆弱性、城市安全容量进行系统性的风险评估，制定分区分级分类的安全风险管理预案，不断提升风险预警能力。健全公众参与机制，制定安全奖励计划，动员党员干部、社区志愿者、社会公益组织以及市民广泛参与安全风险防范。加大城市安全风险防范的资金投入力度，将城市安全纳入政府年度财政预算。建立安全风险目标管理责任制，明确城市各主体单位的安全管理责任，深入推进“安全城市”“平安街道”“平安社区”“平安学校”“安全企业”等示范建设活动。

注释

①参见薛晓源、刘国良：《全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录》，《马克思主义与现实》2005年第1期。②③参见邹德慈：城市安全：《挑战与对策》，《城市规划》2008年第11期。④参见世界银行数据库http：//data.worldbank.org/indicator/EN.URB.MCTY.TL.ZS/countries/1W.display=graph.

参考文献

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责任编辑：晓立

针对中国特大城市的脆弱性和可能存在的安全风险，必须坚持以总体国家安全观为指导，不断完善城市安全问题治理的体制机制，并对未来可能出现的安全风险做好防范措施。

第一，加强城市安全教育培训，提高风险防范意识和技能。组织专家编写适应现代化大城市安全发展形势要求的《城市安全知识手册》。通过广播电视、政府网站以及微信微博等新型媒体，加大对城市安全避险和抗灾救灾知识的宣传力度。以社区为组织载体，加大对社区民警、保安人员、市民的安全防范技能培训，特别是要提高在非传统安全领域的应对能力。以学校为重要平台，将城市安全教育纳入中小学的教学计划，每年组织师生进行1—2次逃生救生演习。以企业为重要载体，对职工加强安全生产和安全防护方面的教育培训。

第二，做好城市公共安全规划，加强安全避险设施建设。严格按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，将防灾减灾内容纳入城市总体规划的强制性内容。在此基础上，综合考虑各类灾情灾种，优化调整高危行业的空间布局，并做好设置安全隔离带等防范措施。统筹谋划地面空间和地下空间的安全建设格局，充分发挥地下空间在灾害防御、生态调节、避难空间、疏散空间、救援空间和仓储空间方面的功能。针对火车站、地铁、机场、重要商场和其他繁华地区，制定高标准的安全防护和防灾减灾措施。结合城市公园、绿地、广场、学校、体育馆、公共会馆、人防工程的建设，合理规划应急避难场所的地理区位、容纳规模和庇护功能。结合城中村、棚户区改造，加强对外来人口的疏导、管理和服务，为贫困阶层和流动人口提供安全的居住环境。

第三，依托现代信息技术平台，构建安全网格化管理格局。结合“数字城市”、“智慧城市”建设，依托地理信息系统（GIS）、遥感（RS）和全球定位系统（GPS）等现代空间信息科学技术平台，综合利用移动通讯和网络地图等高科技手段，为城市实体空间建立网格化电子地图，将城区各街道、社区划分为若干个网格管理区。在各个网格管理区设网格管理员、网格协管员、网格警务员、网格监督员以及社会志愿者，对区内所辖安全状况进行全时段监控和轮班巡查。一旦发现安全隐患和安全问题，立即通报指挥中心，经核实后交由相关职能部门限时解决。

第四，大力推动应急产业发展，加大救灾物资储备力度。所谓公共安全与应急救援产业（简称应急产业）是指为有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件的发生及其影响，在事前预警防范、事中处置与救援、事后恢复与重建等环节提供应急产品、应急设施或应急服务的社会经济组织的集合。应急产业是城市安全保障的物质基础。特别是加强生产国内亟需进口的大型成套应急装备，对于城市安全建设具有重要意义。然而应急产业具有公共产品（准公共产品）属性、耐用（备用）消费品特性、消费过程的阶段性等特性，需政府刺激才能形成有效需求和有效供给。为此，特大城市的政府要在土地、财税等方面扶持应急产业发展，加大对应急救灾物资的采购力度，并积极探索救灾物资的企业代储、军民联储等多元化储备模式。

第五，健全安全风险预警机制，完善安全风险管理制度。健全城市安全风险防范的组织建设，在总体国家安全观的指导下统合城市的应急系统、国防动员系统、军队和武警系统等各类有生力量，形成城市安全风险防范的合力。健全城市安全风险预警机制，加强对城市安全风险评估指标体系的研究，定期对特大城市的致灾因子、城市脆弱性、城市安全容量进行系统性的风险评估，制定分区分级分类的安全风险管理预案，不断提升风险预警能力。健全公众参与机制，制定安全奖励计划，动员党员干部、社区志愿者、社会公益组织以及市民广泛参与安全风险防范。加大城市安全风险防范的资金投入力度，将城市安全纳入政府年度财政预算。建立安全风险目标管理责任制，明确城市各主体单位的安全管理责任，深入推进“安全城市”“平安街道”“平安社区”“平安学校”“安全企业”等示范建设活动。

注释

①参见薛晓源、刘国良：《全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录》，《马克思主义与现实》2005年第1期。②③参见邹德慈：城市安全：《挑战与对策》，《城市规划》2008年第11期。④参见世界银行数据库http：//data.worldbank.org/indicator/EN.URB.MCTY.TL.ZS/countries/1W.display=graph.

参考文献

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责任编辑：晓立

针对中国特大城市的脆弱性和可能存在的安全风险，必须坚持以总体国家安全观为指导，不断完善城市安全问题治理的体制机制，并对未来可能出现的安全风险做好防范措施。

第一，加强城市安全教育培训，提高风险防范意识和技能。组织专家编写适应现代化大城市安全发展形势要求的《城市安全知识手册》。通过广播电视、政府网站以及微信微博等新型媒体，加大对城市安全避险和抗灾救灾知识的宣传力度。以社区为组织载体，加大对社区民警、保安人员、市民的安全防范技能培训，特别是要提高在非传统安全领域的应对能力。以学校为重要平台，将城市安全教育纳入中小学的教学计划，每年组织师生进行1—2次逃生救生演习。以企业为重要载体，对职工加强安全生产和安全防护方面的教育培训。

第二，做好城市公共安全规划，加强安全避险设施建设。严格按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，将防灾减灾内容纳入城市总体规划的强制性内容。在此基础上，综合考虑各类灾情灾种，优化调整高危行业的空间布局，并做好设置安全隔离带等防范措施。统筹谋划地面空间和地下空间的安全建设格局，充分发挥地下空间在灾害防御、生态调节、避难空间、疏散空间、救援空间和仓储空间方面的功能。针对火车站、地铁、机场、重要商场和其他繁华地区，制定高标准的安全防护和防灾减灾措施。结合城市公园、绿地、广场、学校、体育馆、公共会馆、人防工程的建设，合理规划应急避难场所的地理区位、容纳规模和庇护功能。结合城中村、棚户区改造，加强对外来人口的疏导、管理和服务，为贫困阶层和流动人口提供安全的居住环境。

第三，依托现代信息技术平台，构建安全网格化管理格局。结合“数字城市”、“智慧城市”建设，依托地理信息系统（GIS）、遥感（RS）和全球定位系统（GPS）等现代空间信息科学技术平台，综合利用移动通讯和网络地图等高科技手段，为城市实体空间建立网格化电子地图，将城区各街道、社区划分为若干个网格管理区。在各个网格管理区设网格管理员、网格协管员、网格警务员、网格监督员以及社会志愿者，对区内所辖安全状况进行全时段监控和轮班巡查。一旦发现安全隐患和安全问题，立即通报指挥中心，经核实后交由相关职能部门限时解决。

第四，大力推动应急产业发展，加大救灾物资储备力度。所谓公共安全与应急救援产业（简称应急产业）是指为有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件的发生及其影响，在事前预警防范、事中处置与救援、事后恢复与重建等环节提供应急产品、应急设施或应急服务的社会经济组织的集合。应急产业是城市安全保障的物质基础。特别是加强生产国内亟需进口的大型成套应急装备，对于城市安全建设具有重要意义。然而应急产业具有公共产品（准公共产品）属性、耐用（备用）消费品特性、消费过程的阶段性等特性，需政府刺激才能形成有效需求和有效供给。为此，特大城市的政府要在土地、财税等方面扶持应急产业发展，加大对应急救灾物资的采购力度，并积极探索救灾物资的企业代储、军民联储等多元化储备模式。

第五，健全安全风险预警机制，完善安全风险管理制度。健全城市安全风险防范的组织建设，在总体国家安全观的指导下统合城市的应急系统、国防动员系统、军队和武警系统等各类有生力量，形成城市安全风险防范的合力。健全城市安全风险预警机制，加强对城市安全风险评估指标体系的研究，定期对特大城市的致灾因子、城市脆弱性、城市安全容量进行系统性的风险评估，制定分区分级分类的安全风险管理预案，不断提升风险预警能力。健全公众参与机制，制定安全奖励计划，动员党员干部、社区志愿者、社会公益组织以及市民广泛参与安全风险防范。加大城市安全风险防范的资金投入力度，将城市安全纳入政府年度财政预算。建立安全风险目标管理责任制，明确城市各主体单位的安全管理责任，深入推进“安全城市”“平安街道”“平安社区”“平安学校”“安全企业”等示范建设活动。

注释

①参见薛晓源、刘国良：《全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录》，《马克思主义与现实》2005年第1期。②③参见邹德慈：城市安全：《挑战与对策》，《城市规划》2008年第11期。④参见世界银行数据库http：//data.worldbank.org/indicator/EN.URB.MCTY.TL.ZS/countries/1W.display=graph.

参考文献

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[2]郭叶波，魏后凯，袁晓勐.中国进入城市型社会面临的十大挑战[J].中州学刊，2013，（1）.

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[6]Wisner， B.， Blaikie， P.， Cannon， T.， & Davis， I. （2004）. At risk： Natural hazards， peoples vulnerability and disasters[M]. London and New York： Routledge.

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[16]容志.城市安全风险防控体系的理论建构：基于上海世博会的启示[J].上海大学学报（社会科学版），2012，（3）.

责任编辑：晓立