村民政治参与中存在的问题及对策

陈怀平　马孝勇

摘要：目前，我国农民政治参与的整体水平与社会主义民主的价值诉求存在较大差距，表现为村民的政治参与认知不足、政治参与生态不完善、政治参与效果整体不理想。制约农民政治参与的主要因素有：相对落后的生产生活，政治制度和法规的不健全、不完善，传统观念的束缚，农村教育落后与“半熟人社会”并存。优化农民的政治参与，需要提升村民政治参与的主体精神，培育村民的公民意识，优化村民政治参与的政治生态与实践介体。

关键词：村民；政治参与；公民意识

中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）06-0031-04

“政治参与是现代社会民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的重要内容。”①农村村民作为我国宪政民主的主体力量，其政治参与水平和质量不仅影响民主发展进程，而且影响整个社会稳定。我们曾在陕西境内的西安、渭南、安康、汉中和延安5地市，共18个新农村社区发放了2000份问卷，重点了解村民选举现状、村里重大事务决策现状、村民民主监督现状等基础性问题，并剖析村民的政治参与能动度、参与的目的及影响因素等问题，以期把握我国农村的民主政治发展水平，为推进基层民主发展提供一定的理论参考。

一、农村村民政治参与的现实困境

在实地调查与访谈中发现，村民的“政治参与的理性化程度低；参政行为有明显的被动性与单个性；农民利益表达与信息传播机制不健全，农民参与很难影响地方政府或村民自治组织的政策议程与决策过程”②，政治参与的整体水平与社会主义民主的价值诉求存在较大差距。

1.村民的政治参与认知不足

第一，村民政治参与意识不强。公民政治参与作为“管理民主”的主要路径，是实现善治的主要条件。在新农村建设过程中，只有村民参与政治活动，才能推动基层民主建设，才能生成新农村建设主体动力。但调查结果显示，村民的政治参与意识并不乐观，基本上都是“执行性”参与，是决策的被动接受者和权力的受制者。调查中，虽然有79.6%的人认为村干部应由民主选举产生，但在回答“是否愿意参加村委会的选举”时，却有53.4%的人回答“不愿意”、“看情况”或“无所谓”，甚至有21.3%的人表示“贿选”现象是可以接受的；在关于“村委会是否需要监督”的回答中，仅有55.4%的人认为“有必要”，有85.6%的人却不清楚如何监督，甚至有24.5%的人在“村委会或党支部的工作损害自身利益”时选择“接受现实”。由于村民参与的主动性和积极性不够，村民自治和基层民主被异化和形式化在所难免，在有些地区“家族政治”“村霸政治”和“村委会政治”等行为严重存在。

第二，村民法律意识淡薄。具有普遍性价值取向的法律是公民行为合法性的依据。近年来，虽然农民利用法律维护自身权益的现象已屡见不鲜，但大部分农民对法律知识的了解和认知还存在较大误区和盲区，在很大程度上影响了村民政治参与度的提升。我们的调查显示，57.4%的人认为法律在日常生活中的作用不大，16.3%人表示“不清楚”。而且《村民委员会组织法》虽已实施了较长时间，但只有6.94%的人表示对其有所了解，54.67%的人表示不了解，甚至有16.94%的人表示从未听过，即使是那些“了解”的村民，他们所知晓的也仅是“村委会的民主选举”，而对该法律中关于民主决策、民主管理和民主监督等权利的认知则明显不足。由于法律知识的缺乏和法制意识的淡薄，村民在政治参与中要么漠不关心，要么误入歧途，把政治参与作为获取私利和要挟政府的手段。

第三，村民对权利义务关系认识不清。村民向公民转变既是新农村建设的“里子”，也是基层民主政治发展的前提。公民身份内在表明其既有维护自身利益的权利，也有维护公共价值的义务。但由于受传统小农思想的狭隘性和自私性影响，村民更多地只关注自身的利益和价值，对公共利益和他人利益普遍表现出冷漠态度。调查中，50.2%的人认为自身没义务去监督村委会的各项工作，44.1%的人表示“不关心”或“不清楚”村委会的财务收支和债务状况，甚至有14.3%的人从未想过去监督村委会的工作。许多村民表示不想过问村里事务，认为村委会“做什么”和“如何做”与自己家庭的发展关系不大。特别是农村许多致富能手都不愿意担任村干部，认为只有把自己的日子过好才是硬道理，没有义务带领大家致富。公民意识的缺失，容易导致政治参与过程中“自利性”突出而“公共性”丧失。

2.村民的政治参与生态不完善

第一，政治信息获取渠道单一。政治信息的获取是参与政治的逻辑前提，政治主体只有充分掌握政治过程的相关信息，才能增强其政治参与的信心，并在参与中做出理性判断。和城镇居民相比，“数据鸿沟”构成了村民获得政治信息的主要障碍。在农村，村民了解党和国家路线、方针和政策的主要介体是电视传媒，占调查对象的72.06%。在许多山区农村，人口居住相对分散，村民主要靠卫星接收器获得电视信号，但由于受数字化电视信号推广的影响，农村家庭能收看的电视频道大部分低于10个。网络传媒本应成为村民与外界沟通的主要途径，但由于农村网络设备不足，加之村民的计算机操作知识匮乏，利用网络获取政治信息的仅占11.44%。平原地区农村的村民由于居住相对集中，且同村委会距离较近，村民利用信息公告栏和村委会征订的报刊获取政治信息的比例较高，能达到26.4%，而这一比例在山区农村则仅占8.4%。

第二，干群关系整体和谐度不足。干群关系不仅是社会和谐的重要影响因素，同时也是影响村民参与政治的主要因素。调查显示，由于村民的民主法治意识淡薄，加之部分村干部以权谋私、仗势欺人等因素的影响，农村干群关系整体较差。在关于“对村主任或村干部是否感到害怕”的回答中，有13.5%的人回答“很害怕”，“说不清”的占10.9%，虽然有75.6%的人认为“不害怕”，但其中大多数人也表示不愿意和村干部打交道。面对村干部的以权压人现象，他们大部分表现出“惹不起，躲得起”的心态。在“关于村干部与村民地位是否应平等”的回答中，53.83%的人认为应该是平等的，但表示现实生活中干群不平等现象普遍存在，甚至有23.67%的人认为“干部管群众是天经地义的”。现实中的官僚主义作风和滥用职权等现象，大大削弱了现有的制度化政治参与渠道，冲淡了村民的参政积极性，同时容易激发非制度化的、非常态化的参与行为。

3.村民的政治参与效果整体不理想

从量的维度看，以村民政治参与率和参与渠道使用量为内涵的参与广度是参与效果的外在表现。一方面，由于政治知识和政治信息匮乏、政治效能感不足等原因，许多村民表现出“政治与己无关”的心态，特别是选举中“存在较多的委托投票、工作人员代投票、利诱投票、强制投票等现象，在选举成了政治参与秀时，村民自然失去了政治热情”③。调查中，有18.62%的人从未参加过村委会选举和村务决策，36.38%的人一年最多参加1次村务决策，真正能做到全程参与村里各项事务的（村干部除外）仅占调查对象的0.87%。即使在关系自身利益的事务决策中，也仍有22.11%的人表示只能被动接受干部安排。另一方面，随着民主进程不断推进，公众政治参与渠道虽然呈现出多元化趋势，但在广大农村却仍表现出明显的单一性。特别是在“网络问政”的信息时代，由于“数字鸿沟”的存在，村民的网络参政明显不足。

从质的维度看，意思表达的“独立性”和“真实性”是参与效果的内在表征，体现了政治参与的深度。其中，“独立性”是指村民在政治参与中的独立主体意志，意见表达不受外界强迫或干扰；“真实性”则指村民在政治参与中能表达自己真实的愿望和诉求。调查显示，74.95%的人在选举中遇到过贿选或胁迫拉票的现象；17.94%的人认为“选举只是形式”；46.1%的人对候选人情况不了解；56.8%的人对村务公开信息内容的真实性未做核实。在村务决策中，高达31.62%的人认为重大村务主要由村干部决定，还有9%的人表示不清楚村里事务的决策过程，68%的人表示“很少参加”，即使参加表决的村民也表现出明显的“从众性”。另外，从政治参与的价值偏好维度看，村民政治参与表现出明显的宗族性和派系性。很显然缺乏自主性和真实性的政治参与，使民主价值只能止步于“程序性正义”而无法生成维护村民利益的“实质性正义”。

二、村民政治参与的制约因素

目前我国农民的经济贡献度与政治参与度之间存在较大的错位，究其原因，主要有如下几方面。

1.相对落后的生产生活是阻碍村民政治参与的经济因素

近年来，随着新农村建设的不断推进，农村经济得到快速发展，但由于“城乡二元结构”等原因，农村经济落后的格局一直未得到根本改变，致使广大农民更直接关注物质利益的满足，而不愿关心政治权利的实现。同时，村民在政治参与中表现出“工具性”而非“目的性”价值取向，将政治参与作为维护和实现利益最大化的工具性手段。另外，农村经济还存在产业单一、市场化不足等困境，导致效率、公平正义、法治等现代社会政治理念难以在广大农村获得广泛认可。再者，以小农经济为主的被动性生产方式，即传统农业经济“靠天吃饭”的特征，决定了农民人格主体性的丧失和依附性的增强，在政治参与中也呈现出“被动性多于自主性”的特征。

2.政治制度和法规的不健全、执行不力是阻碍村民政治参与的政治因素

针对基层民主政治实践，国家虽然出台并形成了较为完善的制度体系，在一定程度上为村民参与政治提供了普遍性法理支撑，但在实践中依然存在影响村民政治参与的制度缺失，如选举制度不完善，基层民主改革配套制度没跟上等。加之现有相关法律重点关注了“村民委员会”，而对其产生和权力的基础——“村民”关注不足，未对村民如何普遍参与政治做出制度规定，从而使许多政策法规在一些农村政治实践中形同虚设，最终导致个别农村基层民主打上“家族政治”或“集权政治”的浓重色彩，这不仅严重影响到村民政治参与的积极性，也容易导致非制度化政治参与的发生。另外，在制度执行和监管不力的现实下，许多村干部人选主要由家族势力或上级领导干预产生，这样产生的干部其责任意识、公仆意识和管理意识比较淡薄，相反，其官僚主义、家族主义、等级观念等较浓，从而使村民对村干部产生抵触、畏惧和失望心理，这在很大程度上制约了村民政治参与的积极性。

3.传统观念与现代意识的冲突是阻碍村民政治参与的文化因素

文化基因的生成和消失是一个漫长的历史进程。在传统封建文明中，农民长期处在以“差序结构”为核心的、淹没个性与自由的“族长”式专制统治之中，这种被动、顺从型政治文化至今影响着村民的政治思维。特别是在开放程度相对较低的内地农村，不少村民依然将官权至上、等级观念等作为政治生活的价值引导，这种家族中心、上下有序的传统政治伦理文化，严重阻碍了村民主人翁意识的培养和民主公正氛围的形成，进而导致部分村民政治主体人格丧失。

4.农村教育落后与“半熟人社会”的并存是阻碍村民政治参与的社会因素

一方面，政治主体的政治认知能力和知识结构与其政治参与愿望和水平成正相关关系。“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。”④由于农村经济发展水平相对落后，村民受教育程度普遍偏低，文盲和半文盲的大量存在必然导致村民自治异化为“村委会自治”。另一方面，在个体政治主体的有限理性和有限能力的双重阻碍下，集体行动能力是现代政治实践的主要驱动力。但随着市场化、城市化和信息化等现代因素向乡村社会的快速渗透，尤其是农民大规模长期性的外出务工和现代传媒的强势进入，传统乡村社会的封闭性和稳定性被打破，传统的以交往、互助和信任为特征的“熟人社会”日益转变为“半熟人社会”，从而导致传统组织和权威的消失或弱化，村民集体行动能力降低。“农村共同体的解体与非政府组织的缺失”⑤，影响了村民政治参与的信心和质量。

三、村民政治参与的路径优化

增强村民的政治参与意识、优化村民的政治参与生态，既是坚持以人为本的内在要求，也是推进基层民主政治发展的主体基础。

1.以发展农村市场经济为突破口，提升村民政治参与的主体精神

所谓主体精神是关于主体自我定位及自我状况的认知，是主体发挥能动性的内在动力。传统自然经济的封闭性和农业经济的被动性，决定了广大农民在政治生活中的依赖性；现代市场经济的开放性和平等性必然生成政治主体的自主性。为此，必须大力发展农村市场经济，培育村民的市场经济意识，“破除小农意识，实现农民意识的现代转型”⑥，提升农民政治参与的主体精神。

2.以加强农村基础教育为突破口，培育村民的公民意识

以农村基础教育为突破口，培养村民的民主意识、守法观念以及宽容和尊重的现代政治公民意识，克服狭隘的小农意识，生成满足政治参与所需要的公共理性品质。一是要加强农村基础教育的公共财政投入，改善农村的基础教育条件。二是要在中小学教育阶段加强对学生的公民教育，让学生从小培育权利、责任、法治、公平、正义等现代社会人品格；同时，在公民道德教育中加强信任、尊重和包容等理念教育，这是改变当前农村“半熟人社会”的重要路径。三是在基础教育条件相对较好的农村，可以借用其设施设备对村民进行公民知识和法律法规的宣传和教育，向村民宣传各种政治知识和技能，为提升村民政治参与水平奠定基础。

3.以完善基层民主政治制度为基点，优化村民政治参与的政治生态

第一，要打破传统相关法律以“村民委员会”为中心的法理逻辑，构建符合法律实践要求的“村庄法人单位自治—村庄社区民主—村民委员会”的正确法理逻辑。第二，要健全落实村民委员会制度和选举制度。一要落实差额选举制度的真实性，增强村民在选举中的选择权和对候选人的了解度，克服家族势力和上级领导的干扰；二要落实和完善选举监督制度和干部罢免制度，以增强村民的政治信任度；三要合理划分“乡政”对“村治”的职责权限，真正做到“还权于农，调动农民积极性，保证农民的公民权，保证农民的民主权”⑦。第三，要完善民主决策和基层民主监督制度，具体包括创新和落实村级财务公开制度、村务民主决策制度、村务实施监督制度和村务定期汇报制度等，实现由“选举民主”向“监督民主”的延伸。第四，要推动村民自治转型，推进由行政村自治向农村社区自治的转变。要以设立“村民议事会”为突破点，构建村级治理框架；要建立和完善平等协商与对话机制，优化基层政府、村级“两会”和村民之间的关系。

4.以改善农村生产生活条件为手段，优化村民政治参与的实践介体

一是要推动农村产业结构和生产方式的现代化以增加村民的经济收入。如在城市边缘和城镇化程度较高的农村发展第二、第三产业，在相对偏远的农村通过建立农场等方式发展农业生产，这既能增加村民的经济收入，也有利于在生产活动中树立团队意识和自主意识，为村民参与政治奠定观念基础。二是要借用基层公共文化服务体系建设的硬件平台，加强农村书屋、农村网络和通信建设，填平“数字鸿沟”，为村民了解党和国家的路线、方针、政策提供设施和技术支撑，构建村民政治参与的信息平台。三是要吸引农村精英回乡建设新农村，培育农村民间组织，提升留守村民的自治能力。同时，要利用大学生村官和大学生志愿者深入农村等平台，向农村传播城市先进的理念，改变农村滞后的价值观念和伦理思想，增强村民政治参与的主动性和自信心。

注释

①孙景珊：《当代中国农民政治参与的政治文化因素分析》，《云南行政学院学报》2009年第2期。②方军：《问题与消解：科学发展观视野下中国农民的政治参与》，《中国行政管理》2008年第3期。③戴昌桥：《农民政治参与的特征、效果及路径选择》，《湖南科技大学学报》2010年第3期。④《列宁选集》第4卷，人民出版社，1995年，第590页。⑤彭正波：《农村社会的治理危机：四个维度的分析》，《求实》2012年第9期。⑥袁银传：《小家意识与中国现代化》，武汉出版社，2000年，第229页。⑦任映红：《邓小平农村基层民主建设理论的现实启示》，《毛泽东思想研究》2006年第2期。

责任编辑：浩淼 思齐