化工过程安全法规发展

2014-08-10丁晓阳

化工与医药工程 2014年6期

丁晓阳

（索理思（上海）化工有限公司，上海 201108）

化工业的快速发展和大众媒介的广泛传播，公众不时处于对化学火灾、爆炸、毒气泄露等突发灾难性事故的震撼中。传媒以及传统的安全法规把重点放在人员伤亡的数据上，常忽视事故产生的深层起因是化学过程的失控。职业安全事故统计领域经典的海因里希比例图解释了人身伤害事故严重性的放大关系，引申出控制小事故能减少事故起因，最终减少、消除重大事故的理念，发展出以“行为安全”为重要工具的组织安全文化方法。但令人遗憾的是，对过程安全事故的单列报告、对化学过程失控作为事故原因的统计分析以及从过程安全的角度实施系统管理的认识迟滞于人员安全。过程安全事故的关键绩效指数报告虽有建议，国外监管机构和化工业对此还在观望和试验中。国内对于过程安全事故的报告、调查、统计分析、关键绩效指标，个别内容有法案起草，尚未起步。

1 概念

化工过程伴随易燃易爆、有毒有害等物料和产品，涉及工艺、设备、仪表、电气等多个专业和复杂的公用工程系统；“过程安全（Process Safety）”即为预防和处理化学过程失控引起的风险释放，包括危险化学物质泄露，原生或次生的火灾、爆炸，可能伴有人员伤害、财产损失、环境污染[1]。

过程安全领域的立法和实践从“过程安全管理”和“过程安全技术”两个方面展开，以“过程安全管理（Process Safety Management - PSM）”为题的法律性规范在工业化国家有着二十多年的发展历史。“过程安全管理”体系与目前产业界具有的其它安全管理体系如OHSAS18001 职业健康安全管理体系相比，无疑具有更强的技术性和过程工业专业性；另一方面，“过程安全技术”（Process Safety Technology）日益引起重视，新技术快速发展；化工设计和生产运营技术领域既有的安全相关内容也在演变，在一定程度上从新的角度、在新的“过程安全”的平台上互相影响、发展，进入体现公权力的技术规范立法领域。

“过程安全技术”作为相对独立的子领域，包括“与特定产品制造过程有关的过程安全技术”和“通用过程安全技术”；“通用过程安全技术”进一步分为风险分析和评估技术，过程运行监测、安全控制、故障诊断技术，设施完整性维护、安全缺陷评定技术，过程本质安全技术，应急与灾害扑救及恢复技术等。传统技术性法规中的化工设备、特种设备、仪表与自控、建筑和工业设施防火设计、电气防爆、报警灭火技术中安全要求相应在过程安全技术中发挥着重要作用，详见后文第4 部分。对过程安全技术法规进行结构化整理有助于整合风险管理的逻辑思维，用互相联系的系统观规划过程安全技术立法。

2 过程安全管理规范在工业化国家的发源

上世纪80 年代，全球化学业发生多起灾难性事故，如1984 年印度博帕尔甲基异氰酸酯泄露事故等。一家名为Organization Resources Counselors, Inc. （ORC）的美国化工业团体担心美国国会和各州受到巨大的社会压力影响仓促制订执行效果不佳的法规。ORC 认为只有基于实际执法效果的立法才是真正有效的立法。为协助美国职业安全健康署（OSHA）修订如何处理危险材料的法规，ORC 在1988 年12 月提交了立法建议报告“Recommendations for Process Hazards Management of Substances with Catastrophic Potential”。OSHA 乃至其它诸多机构面临化工设施处理化学品的规模和工艺技术的复杂性快速提高的状况，相继采纳ORC 建议中框架性内容，由此开辟了一个立法、政府监管和化工业管理实践的新领域：过程安全管理[2]。

美国石油协会（API）1990 年发布的《API RP 750 过程危害管理》规范推荐在石油和天然气开采、输送行业应用，不适用于油气之外的化工制造业。1992 年OSHA 颁布《29 CFR1910.119 高危害化学品过程安全管理》（PSM）作为联邦行政法规正式生效，作为适用于油气开采和加油站之外各行业的最低政府要求。1999 年，美国环保署（EPA）颁布《风险管理计划》（RMP），其中涉及工厂内部管理部分采纳了OSHA PSM 的规范。虽然因为监管对象的相关性，化学安全管理难免政出多门，但在有效的跨部门协调与合作下，PSM 和RMP 对工厂内部管理不产生冲突的要求，反而相互配合，促进各个政府部门以最低的社会资源去实现部门政策和公共管理目标。

1982 年以来欧洲共同体（欧盟前身）相继颁布了塞维索指令一及指令二。2012 年，欧盟再次修订原法规，发布《塞维索指令三》，该法令与OSHA PSM 根本区别在于规定的对象不同，前者规定欧盟成员国国家义务，提出土地利用规划的要求，提出信息公开、咨询公众等要求；塞维索指令也要求成员国家对危险设施运营者提出要求，例如：危险设施运营登记、重大事故预防、建立安全管理体系、防止多米诺骨牌反应、考虑周边环境、与邻近设施合作、高危险设施提交“安全报告”获得政府许可运营，安全报告需包括内部管理内容，如风险评估和设备安全、变化管理、应急计划、事故报告和处理等。对危险设施运营者的具体要求则是作为国内行政规章的OSHA PSM 的唯一内容。值得注意的是，与OSHA PSM 一样，塞维索指令按照化学品的危险性和数量界定哪些设施需要得到关注以适用指令的强制性要求。同时，《塞维索指令三》中化学危险性分类标准已与全球化学品统一分类和标签制度（GHS）保持一致。

英国1984 年制订《工业重大事故危害控制法规》，1999 年修改为《重大事故危害控制法规》并于2005 年修订作为执行《塞维索指令》的国内立法，规定过程安全管理的要求。新加坡于1993 年参照APR RP 750和OSHA PSM 颁布《工艺安全管理推荐规范》，后与职业安全健康管理法规融合。

国际劳工组织在1990 年颁布《防止重大工业事故行为指南》建议性文件，关注风险和危险的评估、安全的设计与运行、员工参与、应急措施等事项；1993年通过《预防重大工业事故公约》对运营重大危害设施的雇主提出了通告、危害识别与分析、应急计划等要求，对缔约国具有国际法约束力。2003 年经济合作与发展组织（OECD）颁布《化学事故预防、准备和响应指导原则》，2012 年颁布《过程安全公司治理》指南。

上述规范性文件之间存在较大的差异，有的较多甚至系统性地提出了企业内部的具体管理流程，可以被企业直接应用；有的规定则或是对国家作为行动主体的要求，或者采用一般性表述，不适合被企业应用为内部安全管理制度。

过程安全管理有效性的测量是近年来国际上过程安全管理规范的主要动向之一[3]，国际组织、政府监管部门、化工行业协会、过程安全专业机构等相继提出过程安全领先和滞后指标的规范建议，包括2006 年英国健康安全执行署，2008 年美国化学工程师协会下属化学工艺安全中心（CCPS），2008 年澳大利亚塑料和化学协会，2008 年OECD，2010 年美国国家标准协会和API，2011 年欧洲化工协会等。

3 过程安全管理法规在中国的发展

1997 年中国石油天然气总公司颁布《石油天然气加工工艺危害管理》，从企业角度效仿API RPI 750 标准开创了中国过程安全管理规范理性化第一步。

2008 年国家安监总局制订行业标准《AQ3013 危险化学品从业单位安全标准化通用规范》（简称《安全生产标准化》），为化学企业日常安全管理建立了细化的框架，并直接引用、联系了诸多既有安全技术标准的具体条款；其中名为“工艺安全”的二级要素和其它部分二级、一级因素对应常见过程安全管理规范中的所有管理要素。《安全生产标准化》中的一些具体要求与评审达到级别挂钩，而非基于风险；该规范试图纳入各类化工安全监管需求，但框架难以全面覆盖，其法律级别低也无法起到“编纂整理”功能，对于传统延续下来的各类术语、管理思路，即使有逻辑上的不一致，也只能保留，导致概念和要素上难免叠床架屋，或易致费解，比如“风险控制”、“隐患治理”、“重大危险源”并列“风险管理”要素下，“关键装置及重点部位”另列入“生产设施及工艺安全”要素下，数个概念从风险角度未理清逻辑关系。

2010 年国家安监总局颁布《AQ/T 3034 化工企业工艺安全管理实施导则》（简称《实施导则》）自成体系，对应OSHA PSM 员工参与、商业机密之外的12 个要素，其中“作业许可”要素内容则广于PSM“动火作业”要素。作为推荐性的行业性标准，《实施导则》法律地位较低，且适用范围仅限于石油化工行业，对其它化工业不具效力。

2013 年7 月国家安监总局颁布《关于加强化工过程安全管理的指导意见》（简称《指导意见》），明确了“化工过程”的法规含义，针对所有化工行业提出加强过程安全管理的要求，不仅包括了《实施导则》过程安全管理体系的十二个要素，并将“设备完整性”、“变更管理”、“操作规程”、“工艺危害分析”等要素深化、细化。《指导意见》深化和拓展了过程安全管理要素的内涵，还着手将“过程安全管理”与既有化工安全法规有机结合起来，如2011 年国家安监总局颁布的《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》（简称《暂行规定》）等，有助于理清法规体系。《指导意见》与《实施导则》比较要素类似，后者较多列举具体内容，提出企业内控要求，适于直接转化为企业内部管理制度；《指导意见》则不硬性要求企业的具体做法，但从化工安全全局管理的角度传统要素要求新作拓展，其中诸多过程管理和过程技术的要点、以及全局性的整合方式在其它国内外传统过程安全管理体系中未有涉及。《指导意见》的深度、广度高于《实施导则》和《暂行规定》，体现了立法者在现时代下整理经验、开拓发展的先进性。可以对比的是2013 年美国总统奥巴马下达行政命令要求OSHA回顾PSM并采取修法等改进行动，OSHA PSM 法规已经落后于产业和社会发展要求了。

现有主要过程安全管理规范的要素比较见表1。

化工过程安全管理法规的制订和实施是为了有效进行安全管理，促进化工业在安全、风险可接受和可控制的基础上发展。化工过程、设施的风险千差万别，立法和管理的资源需要跟控制风险的优先性梯度匹配，才能最大程度地有利于社会价值。OSHA PSM 和塞维索法令建立了以化学品危险性、数量等为维度的前置风险分级阈值，只有超过者才需要适用更复杂的监管要求。国内过程安全规范缺乏风险分级的前置阈值，只有《暂行规定》承接于《GB18218—2009 危险化学品重大危险源辨识》标准，该标准提供一个量化方式，根据主要的化学危险特性和数量辨识出可能引起灾难性突发事故的重大危险源，它可以起到前置风险筛选作用，只对达到重大危险源标准者适用强制性过程安全管理规范要求。《暂行规定》在数量上、系统性上远小于《指导意见》的管理要求，但具备一些独特规定，如对某些重大危险源强制要求进行定量风险评价（QRA）等。

表1 过程安全管理规范要素比较

国家安监总局颁布的一些规范性文件对过程安全管理中特定环节提出具体要求，如2013 年国家安监总局、住房城乡建设部联合颁发的《关于进一步加强危险化学品建设项目安全设计管理的通知》提出了HAZOP 审查、安全仪表设置等，但这些文件法律位阶低，对企业的要求如果没有对应上位法的授权，不能作为行政许可的必备条件、不能适用行政处罚责任条款，法律强制执行力弱。

从立法的一致性和有效性考虑，建议以《危险化学品重大危险源辨识》为前置技术性筛选标准，根据风险和社会价值衡量区分需要强制性实施“过程安全管理”的化学装置，以《指导意见》的框架和深度为基础，整合《指导意见》、《暂行规定》、《实施导则》等为统一的行政规章或行政法规，建立与过程安全技术法规的指引关系，提高过程安全管理法规的整体协调性和有效性。

4 过程安全技术法规综述

技术性是化工过程安全管理的特点，技术特性紧密结合管理特性也是化工安全管理体系不致于沦为种种空泛管理体系的立身之本。过程安全技术规范中众多具体规范的产生早于“过程安全管理”法规。每个化工过程的研究产生、放大应用都伴随着技术规范的形成和固化，其中一部分上升到技术法规的角度，具备了法律上的约束力。社会主义市场经济注重发挥市场对资源的配置作用，随着化工部的取消、国家石油和化工局的短暂延续，许多化工行业的国家标准和行业标准以及技术性规章相继取消，但是在职业安全、公共安全和环境保护等领域社会公共利益的要求使得一些旧有的规范在新的形势下重新经过新的正式立法程序颁布生效，立法的价值取向已不是对企业微观运营的介入，而是要求企业在自主组织生产和经营的同时兼顾、严守安全环保公共利益。

化工单元操作可以分为分离、传热等步骤；也可从氧化、氯化等化学反应类型来细分。国家安监总局对重点监管的危险化工工艺、重点监管的危险化学品制订了一般指导性的控制要求、安全措施和应急处置原则，其中主要内容均构成化工单元操作的过程安全技术法律性要求。一些按照危险物质的种类制订的国标安全规范也涵盖了这些危险物质在化工过程中的安全技术要求，如氢气、氯气等。

通用过程安全技术适用于各类化学反应、各个化工单元操作。其中部分内容服务于过程安全管理中一个环节，如危害与可操作性分析（HAZOP）、保护层分析（LOPA）属于过程风险分析的方法，相对发展历史较短；有的内容在既有法规中存在，如化工设备设计、特种设备安全管理、仪表与自动化等，法规原来的功能是为了综合性设备管理，不以安全为发端，随着法规的深入，安全规范的作用和价值凸现，独立为过程安全服务的机械、仪表自控等规范应运而生，如安全仪表和功能安全技术性规范。建筑和构筑物防火设计、灭火技术等消防设计和管理规范从民用领域深入到化学工业领域，有的引申或发展出新的规范，在通用过程安全技术中的应急技术部分发挥作用、逻辑上成为通用过程安全技术的重要内容。表2 给出“通用过程安全技术法规”的框架及分项举例。

如同法学研究中的“部门法”，其立法文件并不完全存在于一个法规性文件或从属于一个共同的上位法；把前述规章、标准集合在“过程安全技术法规” 下讨论，不取代它们继续服务于原有领域，而是在矩阵式的法规体系中用“过程安全”的逻辑构建“过程安全法规”的体系，促进过程安全风险的有效控制。

5 结论与展望

过程安全日益引起企业及政府立法和监管部门关注，过程安全法规成为安全生产立法的重要领域，法规的进展也有力地推动着企业提升内部安全管理要求。过程安全法规整合了既有法规体系中涉及过程安全管理和技术的规范并独立发展，为监管机构从管理和技术两方面提供思路和资源，促进行政监管与企业自主管理的良好结合，减少化工过程安全事故的发生。

将过程安全管理置于产业、社会和安全监管的大背景下，化工过程安全是危险化学品相关企业、设施安全管理避免灾难性事故的关键内容，“危险化学品安全”追溯则是化学品安全、健康和环境风险管理的一部分。国家安监总局2011 年颁发的《危险化学品安全生产“十二五”规划》和环境保护部2013 年颁发的《化学品环境风险防控“十二五”规划》在宏观上对化学品相关监管指出了战略发展方向。顺应化学品管理发展的迫切需求，过程安全立法和修法需吸取国内外的经验成果和发展趋势，兼顾化工园区安全管理和规范化建设等相关因素，对现有法规、规章、规范性文件、标准等法律性规范及时全面整理、调整，删除重复、矛盾或落后于技术发展、社会要求的规定，在相关法规中建立起呼应关系，将存留的规定和新的法律性文件建设成基于风险和社会价值衡量、逻辑结构清晰合理、能有效执行的法律规范体系。