行政裁决纠纷的诉讼选择*

2014-08-09韩思阳

政法论丛 2014年4期

韩思阳

(上海师范大学法政学院，上海 200234)

一、引言

行政裁决是行政机关以准司法方式解决纠纷的行政行为。根据司法最终原则，它未必是旧纠纷的终点，而很可能是新纠纷的起点。如果当事人对裁决结果不服，则新的行政裁决纠纷可能由此产生。行政裁决的对象经常是民事纠纷，当事人如果对裁决结果不服，既有可能提起行政诉讼，也有可能提起民事诉讼。如何看待这种多元化的诉讼选择？是任其并行(由当事人选择提起行政或民事诉讼)，还是二者选一(由制度规定只能提起行政或民事诉讼)，还是二者合一(设计行政附带民事诉讼或民事附带行政诉讼)，还是另辟蹊径(设计当事人诉讼)，成为困扰理论界和实务界的一个难题。[1]P54-58

本研究以行政裁决纠纷的诉讼选择为中心，主要探讨应将该纠纷纳入何种诉讼轨道。本研究将分为循序渐进的四个部分：首先是制度梳理，即对我国过去的、现存的相关法律规范进行系统总结，运用法律解释方法从现行有效的法律规范中寻找一种相对可靠的制度结论，同时结合已失效的法律规范对制度设计进行简要评价。其次是学说综述，即对我国目前为止的相关研究进行分析，找出该问题之所以歧论丛生的症结所在，并提出制度设计的根本评价标准。再次是厘清误区，指出行政与民事诉讼出现真正不一致的情况并不多，最好的诉讼选择其实是两种诉讼各安其位。最后是追本溯源，行政裁决的设定是该领域众多问题的源头，只有科学合理地设定行政裁决，才能从根本上解决行政裁决纠纷的诉讼选择问题。

二、制度梳理：理由不清似权宜之计

有关行政裁决纠纷的诉讼选择，我国相关的法律规范极为分散零乱，一般规定与特别规定俱有，失效规定与有效规定并存。之前虽也有学者进行过整理，但大都局限于某一领域或某一时段，不够全面。本研究试图弥补这一缺憾。笔者将所搜集到的相关法律规范按照一般规定与特别规定两大类进行整理，特别规定又包括房屋拆迁、知识产权、土地管理、环境保护与普通纠纷五个子类。每类规定均按生效时间先后以表格形式列出，这样既可以将失效规定与有效规定区分开(一般生效时间在后的即为有效规定)，又可以看清相关规定的演变脉络。

表1是有关行政裁决纠纷诉讼选择的一般规定。从表1可以看出，在《行政诉讼法》实施以后，行政裁决纠纷一般是纳入到行政诉讼轨道的，特别是《若干问题的意见》所列举的赔偿、补偿和确权三种裁决更是如此，但该规定没有指明裁决所涉及的民事纠纷该如何处理。《若干问题的解释》第61条回答了这一问题，指出可以在行政诉讼中一并审理民事争议。《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》重申了上述意见，并指出这样做的目的是“防止出现相互矛盾或相互推诿以及减少当事人的诉累”。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》在继续重申“一并审理”精神的同时，也认可了单独提起民事诉讼的做法。这与之前的规定并不矛盾，因为之前的规定只是强调可以通过行政诉讼“一并审理”民事争议，并未直接否定单独提起民事诉讼。

表1 一般规定

表2是有关房屋拆迁裁决纠纷诉讼选择的特别规定。从表2可以看出，1993年和1996年是两个重要的时间节点。1993年以后，房屋拆迁裁决纠纷统一为民事案件。1996年以后则改为行政案件。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》延续了这一做法。

表2 房屋拆迁特别规定

表3是有关知识产权裁决纠纷诉讼选择的特别规定。从表3可以看出，对于一般的知识产权裁决纠纷，当事人应通过行政诉讼解决。对于宣告专利或商标无效的裁决纠纷，当事人应通过民事诉讼一并解决行政争议，表3规定中的“由知识产权审判庭审理”和“该侵犯专利权民事案件可以不中止诉讼”即为此意。一并解决的主要目的在于避免两种诉讼的裁判结果发生矛盾。

表3 知识产权特别规定

表4是有关土地管理裁决纠纷诉讼选择的特别规定。从表4可以看出，以1991年为界，之前的土地管理裁决纠纷是通过民事诉讼解决，之后改为通过行政诉讼解决。

表4 土地管理特别规定

表5是有关环境保护裁决纠纷诉讼选择的特别规定。从表5可以看出，对于环境保护裁决纠纷，当事人应通过民事诉讼解决。

表5 环境保护特别规定

表6是普通纠纷裁决纠纷诉讼选择的特别规定。从表6可以看出，对于因裁决普通纠纷而引起的裁决纠纷，制度层面一直是按照民事诉讼处理的。

表6 普通纠纷特别规定

表1至表6的制度梳理稍显繁复，笔者将其简化处理后制成表7，便一目了然。

表7 行政裁决纠纷诉讼选择的制度概况

从表7可以看出，在解决行政裁决纠纷应采用何种诉讼这个问题上，目前我国的相关规定并不统一。单采行政诉讼的有之，单采民事诉讼的有之，一并处理模式中既有行政诉讼兼及民事争议的，也有民事诉讼兼顾行政争议的。当然，不统一不代表不合理，也可能其中蕴含着具体问题具体分析的立法智慧，但目前的规定鲜有交待立法理由者，而同一领域的相关规定又经常发生变化，这使人难以分辨立法者的真正意图，甚至产生相关立法只是权宜之计的怀疑。以知识产权领域为例，有学者认为我国行政机关对知识产权常采取形式审查，因此错漏较多，“人民法院(民事)为了减少专利权的不稳定性，不得不经常采取诉讼中止的措施。”[2]P26意思是仅为形式审查的行政行为对民事诉讼具有构成要件效力。基于同一理由，有学者却得出相反结论：“行政处分依其作成的方式，种类繁多，有的仅为形式审查，有的为实质审查，如就个别之行政处分研究其对普通法院之构成要件效力，似乎更能保障人民的权利。”[3]P35意思是仅为形式审查的行政行为对民事诉讼可以不具有构成要件效力，民事诉讼无需中止。前一种观点是现实，后一种观点是理论，我国目前的规定到底是无视前者，还是回应后者，我们不得而知，因此也就无法评判。

三、学说综述：支点不牢致歧论丛生

在行政裁决纠纷的诉讼选择问题上，我国现有学说可谓“百花齐放、百家争鸣”，几乎所有可能想到的方案都被提出。

(一)各种可能的方案

有学者认为应采用行政诉讼模式。针对传统行政诉讼无法较好解决民事争议的问题，他们提出应赋予行政诉讼中的法院以更大的司法变更权，法院可变更裁决内容，直接解决民事争议。[4]P69-71其他方案也或多或少地赞成扩充司法变更权。有学者认为应采用民事诉讼模式。主要理由在于行政裁决纠纷本质上是民事纠纷，无需通过行政诉讼解决。[5]P154-156

有学者认为应采用行政附带民事诉讼模式。主要理由在于该模式可以一并解决行政与民事两个纠纷，减轻当事人诉累，且能避免两个诉讼并行所可能导致的裁判矛盾。[6]P45-46有学者认为应采用民事附带行政诉讼模式。主要理由在于该模式具有行政附带民事诉讼的所有优点，同时又可以使行政机关处于中立、超然的地位，减少行政机关因作被告而产生的抵触情绪。[7]P46-48有学者认为应采用日本的形式当事人诉讼模式。主要理由在于该模式可以一并解决行政与民事两个纠纷，减轻当事人诉累，避免两个诉讼并行所可能导致的裁判矛盾，且行政机关不作被告，积极性较高，而相对人也避免了“民告官”的风险。[8]P100-108

另外，大部分学者主张统一解决行政裁决纠纷的诉讼选择问题，即以一种方案适用于所有情形。少数学者则提出应分类解决。比如张树义教授主张，以民事争议为主、行政问题为辅的行政裁决纠纷，应当走民事诉讼途径；以行政争议为主，民事问题作为附带问题的行政裁决纠纷，应以行政附带民事诉讼的方式审理；行政争议与民事争议并重的行政裁决纠纷，应借鉴日本的形式当事人诉讼制度。区分上述三种纠纷的方法主要是两种，一是通过制定法或法律解释的方法进行规定；二是借鉴法国的权限争议法庭，通过制度化的途径来进行个案的不断解决。[9]P127-130肖泽晟教授认为，不服职权性行政裁决，应提起行政诉讼；不服同源性行政裁决，应提起行政附带民事诉讼；不服选择性行政裁决，应提起形式当事人诉讼。[10]P74-80

(二)并不牢固的支点

上述各种方案确实穷尽了各种可能，但也给人以眼花缭乱、无从取舍之感。关键问题在于，每个学者都从自己的理论支点出发建构方案，而这些理论支点却未必都经得起推敲。试举以下三点为例：

1.可疑支点之一：民事诉讼能否审查行政行为

依行政法理论，行政行为对民事诉讼具有公定力或构成要件效力，[11]P657因此民事诉讼不能审查行政行为。以此为支点，行政诉讼模式、行政附带民事诉讼模式等就成为题中应有之义。比如姜明安教授认为，行政裁决权的行使，具有一般行政权的特征，民事纠纷当事人是否同意或者承认，都不会影响行政裁决的成立和其所具有的法律效力，对行政裁决不服，只能向法院提起行政诉讼。[12]P173持类似观点的学者还有很多。[13]P58-60

问题在于，上述支点并非一定成立。如前所述，有学者就提出应根据行政行为的具体特点界定其对民事诉讼的构成要件效力。在日本，撤销诉讼的排他管辖是其行政诉讼的一个基本原则，而形式当事人诉讼则突破了这一点。理由在于，可以将行政裁决之诉认定为给付诉讼而非形成诉讼，由此行政裁决也就获得了一种特殊属性，其效力是以当事人在一定期限内不争议为条件的。[14]P242我国学者也有类似观点，比如应松年教授认为，在行政裁决活动中，裁决行为有效与无效是以当事人是否接受为前提的，也就是说行政裁决是以当事人接受为生效要件。[15]P217

与此相联系的还有一种观点，即当事人不能在立案时提起附带民事诉讼：“若允许当事人提起行政诉讼时附带提起民事诉讼，由于民事立案时，法院就已存在作出民事判决的预期，所以民事诉讼对行政裁决的效力在立案时就已经进行了否定。这样，对行政裁决案件，行政附带民事诉讼就失去了得以成立的基础。行政附带民事诉讼一方面在行政立案中认为行政裁决的效力要经过审查后进行回答，而另一方面在民事立案中宣告行政裁决的效力已经被否定了，这是自相矛盾的。”[16]P356-357这种观点实际上是混淆了行政行为的合法与有效两种概念，[17]P13-22因此也是建立在并不牢固的支点上。

2.可疑支点之二：裁决机关的态度

有学者以裁决机关的态度作为立论依据，认为裁决机关是不愿意作被告的，如果采用行政诉讼或行政附带民事诉讼模式，则裁决机关不免产生抵触情绪，其作出行政裁决的积极性也会被挫伤。另外，相对人也不愿意承担“民告官”的风险。[18]P70-74与此相反的，也有学者指出，行政诉讼不仅可以解决纠纷，本身也发挥着监督行政机关的作用，因此把裁决机关列入被告是监督裁决机关的需要。[19]P12-21同样是基于裁决机关的态度，却得出完全相反的结论，甚至是在同一篇论文中得相反结论，[20]P15-28可见裁决机关的态度这一支点也并不可靠。

3.可疑支点之三：行政裁决的准司法性

有学者从行政裁决的准司法性入手论证扩充行政诉讼司法变更权的合理性。他们认为，行政裁决具有准司法性，相当于一审诉讼，相比之下行政诉讼类似于二审，既然司法审判中二审可以直接改判一审，那么行政诉讼自然可以变更行政裁决。[21]P9也有学者持反对意见：司法机关是不能成为被告的，既然行政裁决是准司法行为，那就不应以裁决机关为被告，而应直接以对方当事人为被告提起民事诉讼。[22]P24-28以行政裁决的准司法性为支点，既可以得出在行政诉讼中扩充司法变更权的结论，也可以坚持必须采用民事诉讼模式的观点，真可谓成也萧何败也萧何。

(三)确立牢固的支点

任何一种观点都必须依托某种支点才能成立，如果支点摇摇欲坠，那么观点也必然岌岌可危。如前所述，在行政裁决纠纷的诉讼选择问题上，各门各派摇旗呐喊，纷纷亮出自己的招式。表面上看，各种方案都自成逻辑，言之有据，而实际上它们很多是在自说自话，根本忽略或不愿意检视自己的学术支点。

能够导出最终结论的、真正的学术支点只有一个：行政裁决纠纷的圆满解决。除此之外，行政行为的效力、裁决机关的态度、行政裁决的准司法性这些命题都不足以导出最终结论，它们只是服务于最终结论，并可为最终结论作出调整。以行政行为的效力问题为例，传统意义上的行政行为效力理论是建立在权力分立理论基础上的，因此带有一定的绝对性。但随着“结构功能主义”理论的兴起，行政行为已不再是民事诉讼的禁地。结构功能主义要求“何种国家事务应由何一机关负责决定，应依‘适当功能之机关结构’(Funktionsgerechte Organstruktur)标准划分之。换言之，不同国家机关各有不同组成结构与决定程序，该组成结构与决定程序因质的高度差异自然会赋予所各自作成之决定不同的份量与不同的正当性。”[23]P138-139也就是说应依据不同国家机关的性质定位、组织结构、功能分担等对国家机关各自的权力进行划分，并界定彼此的范围。就行政裁决纠纷而言，如果民事审判组织适合或胜任审查某类裁决行为的任务，那么该行政裁决就可以不对民事诉讼产生效力；反之则应当产生效力。因此是以结构功能决定效力有无，而非以效力有无决定结构功能。

我们必须回到真正的支点：行政裁决纠纷的圆满解决。回到这一支点其实也意味着摒弃各种已有的纷繁复杂的方案和理由，从原点出发重新审视行政裁决纠纷的诉讼选择问题。如前所述，行政裁决纠纷本身就有两种诉讼选择：行政诉讼与民事诉讼，这种现状既可能是合理的，也可能是不合理的。之所以有人认为其不合理，进而把这种现状“问题化”，主要理由是两方面：一是认为这两种诉讼都不能一并解决所有纠纷，造成所谓“官了民不了”或“民了官不了”；二是认为两种诉讼并行可能会造成裁判结果不一致。

第一个理由似属庸人自扰。首先，复合型纠纷很常见，实践中不仅有行政与民事复合纠纷，还有行政与刑事复合纠纷、刑事与民事复合纠纷等。即使在同一部门法领域，也存在多个行政行为交织、多种罪名混合或者债权物权并存等情形，如果都要求所谓的“一并解决”，那么诉讼标的理论将不复存在，诉讼类型的划分也将毫无意义。其次，现代社会的一个重要特征是分工越来越细，专业化高度发展，这在诉讼领域的表现之一就是各种专门法庭的大量涌现。由此观之，设立复合型审判组织的观点似属逆潮流而动。最后，一并解决所有纠纷的本意是为了提高纠纷解决效率，但实际上它只是方便了当事人，却给司法机关带来困扰。这种缺乏通盘考虑的做法未必能提高整体效率，最终也未必能真正减轻当事人诉累。

第二个理由很大程度上属于一种认识误区。实际上，行政与民事两种诉讼并行所造成的裁判不一致是比较少见的，问题的关键在于何种情形才是真正的裁判不一致。

四、厘清误区：何为真正的裁判不一致

(一)虚假的裁判不一致

一般认为，如果行政与民事诉讼的最终结论不一致，则两种诉讼之间就存在裁判不一致问题。比如，同一当事人如果在行政诉讼中胜诉，同时又在民事诉讼中败诉，那么此时两种诉讼的裁判就不一致。事实上，以上观点存在漏洞。行政与民事诉讼的最终结论不一致，并不意味着两种诉讼就存在矛盾。从常识而言，两种事物存在矛盾的前提是二者之间可以相互比较，而行政与民事诉讼之间是不可以直接进行比较的，二者的审查对象存在本质区别。

从行政诉讼角度看，依据《行政诉讼法》第54条的规定，行政诉讼主要从四个方面对行政行为进行审查并作出判断：事实、法律、程序、职权。这意味着，行政诉讼对行政行为合法性的认可需要基于以上四个要件的同时满足，而对行政行为违法性的确定则只需基于以上任一要件的不符。当行政诉讼基于适用法律错误、程序违法或超越、滥用职权等理由否定行政行为时，行政诉讼未必对行政行为的事实问题也作出认定，而事实问题特别是其中的民事问题正是民事诉讼审查的核心。这种情况下，即使行政诉讼与民事诉讼的最终结论不一致(比如同一当事人在行政诉讼中胜诉，同时又在民事诉讼中败诉)，两种裁判之间实质上也并未产生交集，也就相应的不存在裁判不一致问题。在姚立志诉南阳市房管局案(河南省南阳市中级人民法院2009南行终字第160号行政判决书)中，被诉登记行为由于程序违法被撤销，法院在否定被诉登记行为的同时严格限定了行政裁判的效力范围：不及于相关民事行为。法院同时行使释明权将相关民事争议引向了民事诉讼。这种情况下，即使民事诉讼的结果与行政诉讼不一致，也不能认为两种诉讼存在冲突。

从民事诉讼角度看也是如此。当民事诉讼并未对相关行政行为进行审查，而行政诉讼也未对民事问题进行认定时，两种诉讼即使最终结论不一致，也不存在裁判不一致问题。确切的说，这里所谓的裁判不一致只是一种观念问题、认识问题，并不是真正的裁判不一致。随之而来的问题是，究竟何为真正的裁判不一致？

(二)真正的裁判不一致

真正的裁判不一致乃是行政与民事两种诉讼对事实问题或行政行为的判断相佐。实践中，民事诉讼一般较少直接对行政行为作出判断，因此真正的裁判不一致主要集中在事实问题方面。行政诉讼对事实的认定本来与民事诉讼有很大区别，因此一般不会与民事诉讼的事实认定产生交集。但在行政诉讼中，行政行为如同“特洛伊木马”，可以把所有问题包装成事实、法律、程序或职权问题交给行政诉讼进行判断。就行政裁决纠纷而言，本来行政诉讼是以审查裁决行为的合法性为中心的，不涉及对民事问题的判断。但当裁决行为介入民事问题时，其对民事问题的判断就成为裁决行为的事实问题而为行政诉讼所注意。一旦行政诉讼也对该事实问题进行认定，就意味着行政诉讼的裁判中有了判断民事问题的内容，由此行政诉讼与民事诉讼也就可能产生龃龉，而这种龃龉才是真正的裁判不一致。

一般而言，行政诉讼否定裁决行为的情形，产生虚假裁判不一致的几率较高。如前所述，行政诉讼可能基于适用法律错误、程序违法或超越、滥用职权等理由否定裁决行为，但同时回避对民事问题作出判断。这种情况下，即使民事诉讼支持了裁决行为的内容，也不能认为两种诉讼之间存在裁判不一致问题。

如果行政诉讼肯定裁决行为，那么行政诉讼一般都介入且支持了裁决行为对民事问题的认定。此时如果民事诉讼对民事问题的认定与裁决内容相佐，则两种诉讼之间就存在真正的裁判不一致。

(三)两种诉讼各归其位

如前所述，行政裁决纠纷可能引发行政与民事诉讼并存的情况，从而可能导致两种诉讼裁判不一致问题。但需要注意的是，裁判最终结论的不一致并不一定是裁判不一致，只有当两种诉讼都对民事问题作出判断时，才可能出现真正的裁判不一致。

由此出发，笔者认为，对于行政裁决纠纷而言，最好的诉讼选择其实是两种诉讼各归其位，即行政诉讼只关注行政行为合法性问题，而民事诉讼仅审查民事行为。理由在于，第一，现存的裁判不一致问题很大一部分是伪问题，是观念问题、认识问题，需要法院行使释明权予以澄清；第二，真正的裁判不一致主要来源于两种诉讼同时聚焦于民事问题，这种情形其实属于行政诉讼“越位”——以事实审查为名介入到对民事问题的判断中。如果行政诉讼回归到行政行为合法性审查这个中心，对涉及民事问题的事实不作判断或仅作形式审查，则两种诉讼真正不一致的情形也就不会出现。

表面上看，笔者的方案只是对现状进行微调——限缩行政诉讼对民事问题的判断，解决问题的效果似乎并不明显。实际上，这种方案相比于前述诸多“大刀阔斧”的建议更具优势。纯行政诉讼的模式，其关键在于扩充司法变更权，但这与行政诉讼法的基本理论存在冲突。[24]P107-134即使能够扩充司法变更权，即行政诉讼可以变更裁决内容，法院也面临着如何变更、如何审查民事行为的问题，而这就需要法院适用相应的民事诉讼规则。所以司法变更权的实质仍然是一种附带诉讼或形式当事人诉讼。纯民事诉讼的模式，过于简化了行政裁决制度的现状，有些行政裁决纠纷包含了公益性内容，并非单纯的民事纠纷，因此不能仅通过民事诉讼解决。附带诉讼的模式本质上并不能解决真正的裁判不一致问题，对此笔者已有专文论述，此处不赘。[25]P114-130形式当事人诉讼作为一种成熟的制度模式固然可取，但在我国推行该制度需要大量的配套制度建设，成本很大。

两种诉讼各归其位的做法简便易行，基本可以适用于目前所有的行政裁决纠纷。但它仍只是治标之策，是应对我国当下行政裁决制度混乱现状的一种无奈之举。行政裁决纠纷诉讼选择问题的根源在于行政裁决的设定，只有科学合理地设定行政裁决，行政裁决纠纷的诉讼选择问题才会得到根本解决。

五、追本溯源：科学设定行政裁决

有关行政裁决的设定问题，至少需要搞清两点：第一，现行行政裁决制度是如何设置的？第二，行政裁决制度应该如何设置？

(一)实然的制度

现行行政裁决制度较为混乱，粗略梳理主要有以下几类：

1.处理专业性民事争议的行政裁决

这种行政裁决主要处理专业性民事争议，对象多集中在专利、商标、版权等知识产权领域以及环境污染、交通事故、医疗事故等特殊侵权领域。比如《专利法》第54条规定：“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方协商；双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。”专利实施强制许可使用费争议即属于典型的技术性、专业性领域。

2.处理行政民事关联争议的行政裁决

这种行政裁决处理的争议本身是民事领域的，但与民事争议相伴随的是一个行政行为，这种行政裁决多集中在行政处罚等负担行政领域。比如，甲无故打伤乙，致使乙住院治疗一个月，公安机关对甲罚款50元，并责令甲赔偿乙300元。

3.处理表面上是民事争议，但实质上是行政争议的行政裁决

有些行政裁决表面上处理的是民事争议，但由于争议的民事主体一方具有公权力背景，因此所谓民事争议实际上是行政争议，典型代表是房屋拆迁行政裁决。比如原《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”城市房屋拆迁实践中，拆迁人与被拆迁人的争议表面上是民事争议，但由于拆迁人往往具有政府背景，或者本身就是行政机关，因此房屋拆迁补偿争议实际上也就是行政争议。

4.处理包含公共利益判断的民事争议的行政裁决

这种行政裁决表面上处理的只是民事争议，但对民事争议的处理需要考量公共利益。这种行政裁决多集中在土地、矿产、森林等自然资源领域。比如《矿产资源法》第47条规定：“矿山企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理；跨省、自治区、直辖市的矿区范围的争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决，协商不成的，由国务院处理。”我国的矿产资源均属国有，任何对矿产资源的处理都不能无视国家利益或公共利益。行政裁决机关作为公权力主体，可以将公共利益的考量渗透到私人争议的解决中，实现私人利益与公共利益的平衡。

(二)应然的评价

以上四种行政裁决制度并非都能经得起推敲。

第1种行政裁决是合理的，也应该成为行政裁决制度存在的主要形式。现代社会发展日新月异且高度分殊化，行政机关所处理的事务也越来越具有技术性和专业性，甚至某些行政事务由于专业性太高，行政机关也无法作出处理，只能“外包”给专家进行判断。在这种情况下，完全由法院对这些专业性事务进行裁判是不可能的，由此处理专业性民事争议的行政裁决应运而生。即使在行政机关作出裁决后再由法院进行裁判时，法院一般也仅对行政裁决的法律部分进行审查，而对比较专业性的事实部分持尊重态度。

第2种行政裁决具有一定合理性，但实际作用值得怀疑。表面上民事争议与行政争议是相关的，但实际上是两个完全不同的争议，应分别通过民事诉讼与行政诉讼解决，无需设立行政裁决。

第3种行政裁决的设立也值得商榷。对于这种实际上是行政争议的民事争议，行政机关化身为民事主体出现，此时裁决机关实际上是在承担复议机关的职责，却又不为行政复议法所规范。名不正则言不顺，此种制度难免有“球员兼裁判”嫌疑，引发制度公信力危机，最终导致制度功能无法发挥。

第4种行政裁决是合理的。我国是以公有制为主体的社会主义国家，公有财产领域尽管可能产生民事争议，但对其进行处理必须考量公共利益，尤其在土地、矿产、森林等自然资源领域更是如此。因此这种行政裁决的实质是在对民事纠纷的处理中注入行政行为的因素，单独依靠民事诉讼(仅解决民事争议，无法做出行政裁决)或者行政诉讼(仅审查行政裁决的合法性，无法代替行政机关作出行政裁决)都无法圆满解决此类问题。

(三)科学设定裁决后的诉讼选择

如前所述，真正有必要保留的行政裁决只有两类：处理专业性民事争议的行政裁决与处理包含公共利益判断的民事争议的行政裁决。前者本质上是民事争议，可单纯通过民事诉讼解决；后者本质上是行政争议，应仅采用行政诉讼处理。这就意味着，如果行政裁决制度能以上述两种类型为准进行重构和清晰界定，则其诉讼选择可大大简化，当事人只需单纯提起民事诉讼或行政诉讼即可。而在目前，行政裁决的种类过于庞杂且难于分辨，只能采用前文所述的两种诉讼各归其位的方案进行处理。

六、结语

行政裁决纠纷的诉讼选择问题极为繁复，表现之一是制度设计的左右摇摆与理论研究的歧论丛生。解决问题的关键在于找到坚实支点，回归问题本源。立足于行政裁决制度的混乱现状，当前最佳方案是澄清错误认识，使行政诉讼与民事诉讼各归其位。只有对行政裁决的设定进行彻底改革，行政裁决纠纷的诉讼选择问题才会得到根本解决。

本研究聚焦行政裁决纠纷的诉讼选择，未涉及行政复议、行政和解等其他纠纷解决方式，这并非意味着其他方式不重要，而只是研究主题限制使然。另外，本文的部分研究结论，比如什么才是真正的裁判不一致、两种诉讼并行的方案等，其适用范围并不仅限于行政裁决领域，也适用于其他容易引发行政与民事复合纠纷的领域，比如行政登记、行政调查等。

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