偏离、对冲、驱逐、溢出：中国地方政府绩效评估异化现象分析

□ 汤明磊 赵 岩

一、问题的提出

政府绩效评估是发达国家在改革公共管理过程中逐渐形成和发展起来的，其发轫于20世纪初美国纽约市的绩效评估实践活动，勃兴于20世纪80年代的“新公共管理”运动，目前广泛地存在于各国政府管理的各个层面。

中国地方政府自20世纪90年代引入绩效评估实践以来，已经进行了积极的探索与创造，并形成了各具特色的绩效评估模式，较为典型的有青岛的目标责任制、厦门的公共部门建设、杭州的公民评议和兰州的第三方评估等。*蓝志勇、胡税根：《中国政府绩效评估：理论与实践》，《政治学研究》，2008年第3期。然而，由于制度环境、组织结构等多种因素的影响，中国地方政府在推进绩效管理工作的多个环节中均出现了偏离预期效果，甚至内生出无形控制力量的负面现象，导致绩效的功能异化。面对政府绩效评估异化现象，关键问题是对异化的种类进行归纳，并找出绩效评估背离正态功能的深层次原因，本文试图对中国地方政府在绩效评估过程中的异化现象进行探讨，并对其内在逻辑与“中国”诱因做初步回答。

二、绩效评估异化现象分类

现实的政府在运转过程中会出现一些“偏离”制度和法律规定的行为和状态，任何政府的实践活动均会与其预期产生一定程度的偏差，然而偏差并不等于异化，如何界定“异化”，是对绩效评估异化现象分类前的一个必要补充。

(一)绩效评估异化的界定

1.绩效评估定位是否准确

明确绩效评估的定位有助于明确绩效评估的边界，第一个需要明确的是绩效评估究竟更多服务于“外部责任”还是“内部控制”？政府组织绩效评估虽然服务于多重目标，但可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。彼得·德鲁克认为，一个组织的绩效是由外部决定的，在其内部则更多地体现为费用。发达国家的政府绩效评估偏重于外部问责和服务，具有自下而上的双向性特征；而中国政府绩效评估则更多着眼于内部控制和监督，具有自上而下的单向性特征。

第二个需要明确的是绩效评估究竟更多侧重于管理提升的措施还是效绩预防的手段？绩效评估作为目标管理的一种手段，其目标应与组织的目标保持一致，然而，随着组织层级链的传递，处于底层的地方政府往往容易专注于活动的过程导向，而忽视活动的结果导向，使得效率、质量对组织的贡献程度退居次要地位，在评估过程中处于被动地位。

2.绩效评估内容是否科学

政府部门角色的合理定位，是科学组织绩效评估的前提。绩效评估的内容应根据政府部门的职能确定，越位基础上的绩效评估是评估异化的重要表现。当前，由于中国政治经济社会仍处于较为剧烈的转型期，政府职能在某些方面的界定仍处于莫衷一是的状态，在目标责任制、效能监察等管理机制中，组织绩效评估都是围绕“中心工作”展开，而不少地方政府和部门所确定的“中心工作”，并不一定属于或完全属于政府的职能范畴，如果将这些工作置于绩效评估体系的重要地位，则内容的科学性就成为异化与否的重要标准。

(二)绩效评估异化分类

根据绩效评估异化界定原则，可以将中国地方政府绩效评估的异化现象分为四类。

1.偏离性异化

偏离性异化指的是组织或个人在进行绩效评估时过分追求过渡性的“非使命指标”，导致结果指标向过程指标转化，使得与最初绩效目标产生严重偏离的现象。非使命目标在很大程度上是改革者为应对有效治理地方事务的压力性政治需求而采取的权宜之计，属于暂时性和过程性指标，过分追求易导致本末倒置，侵蚀地方政府治理根基。*JieGao，Hitting the Target But Missing the Point: The Rise of Non-Mission-Based Targets in Performance Measurement of Chinese Local Governments，Administration & Society，42( 1S) ，2010，p．56-76．

在中国，偏离性异化集中体现在政府绩效评估体系中对诸如信访、招商引资、计划生育、农作物推广等任务指标的严格制定上。如招商引资目标考核的任务被下发到各级地方政府，甚至某些国家级新区功能区区域外行使社会管理职能的下辖街道也被赋予刚性考核义务*如天津滨海新区在2013年9月26日撤销塘沽、汉沽、大港三个城区工委、管委会建制后，仍赋予辖下27个街镇招商引资指标任务。，凡完不成招商指标的部门和官员都将面临着通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职的处理。然而，招商引资仅仅是完成经济增长的结果指标下的过程指标，当面临巨大的招商压力时，政府部门很难成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者。

2.对冲性异化

对冲性异化指的是由于评估指标设置的综合性，导致评估结果被冲淡甚至失灵的现象。近年来，地方政府的指标体系随着绩效评估的广泛应用而日益完善，考核形式也逐步增多，两者都在一定程度上加剧了被评估主体的“应试疲劳”；尤其是经济发展、节能减排、安全生产、农业补助、环境保护、科技创新等诸多方面都被逐步纳入考核体系，过于分散的指标任务分散了政府部门的精力，且不同指标任务之间也会存在不同程度的冲突，考核指标不断完善的同时也削弱了考核指标的指向性；最后的评分阶段，分数配比往往又使用简单加权平均的通用计算方式，而不是对指标体系进行层次和权重的分配，最终导致考核指标失灵，无法通过指标考核改善治理质量。

对冲性异化的另一个突出表现是同时专注于过程性指标与结果性指标，导致结果性指标在加权中被冲淡。新公共管理理论认为，“最核心的观点是为结果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使‘顾客’满意”*Bardach , Eugenel Getting Agencies to Work Together :The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship. Washington D. C. : Brookings Institution Press ,1998.。然而，中国地方政府绩效评估指标体系中，领导重视程度、组织的保障、组织的活动、服务对象满意度，在评估结果中各占四分之一左右的比重，导致真正需要被重视的服务对象满意度比重在聚合异化中被冲淡。这不仅使得参与者积极性受挫，也并未带来公共服务质量的明显提升，政府绩效评估效果和作用式微已影响到绩效评估活动的公信力及可持续性。

3.驱逐性异化

驱逐性异化指的是由于绩效评估中量化指标的可计量性，导致被评估主体对可计量指标的过度关注，从而忽略其他不可计量性工作，出现可计量任务“驱逐”不可计量任务的现象。*Wilson，J.Q. What Governmental Agencies Do and Why They Do It? New York: Basic Books, 1989.绩效指标具有价值倡导与行为指南功能，尽管客观可计量指标是对评估工作内容的抽象概括，并不能包含工作的全部方面，因为，政府部门的产出往往包含很多无形的公共服务，与企业管理不同，有些公共服务很难用客观指标加以衡量。如果被评估者专注于量化指标数据的营造，易导致量化指标出现机械性胶化，对实际工作产生消极影响。

举例来说，地方政府绩效评估中长期以招商引资和GDP作为核心指标，以此决定对地方执政者人事升迁考核的重要依据，而往往不会采用一些不易量化的指标对执政者进行考核，如居民幸福感等；公安部门绩效评估的核心指标是破案率，而往往忽略居民的安全感；税收部门绩效评估的核心指标是收款数，而往往忽略服务质量、民主作风等。长此以往，数字驱动下的绩效评估容易诱发被考评主体的“迎合性执行”和“伪造性执行”。如果将治愈数作为医疗部门绩效评估的核心指标，医生会倾向于接待病情较轻且容易治愈的病人，而对病情较重且难以治愈的病人避而远之；同样，如果将破案率作为公安机关绩效评估的核心指标，办案人员可能会选择性地降低犯罪的标准或者专注于寻找甚至“创造”案件。因此，在评估主体信息不对称的情况下，理性的被评估者就要想法设法隐瞒真实信息，或者创造出迎合标准的数据，通过多种手段保证评估结果好于实际状况，这些都会为部门运行的实际绩效带来危害。

4.溢出性异化

溢出性异化指的是绩效评估在实施的过程中，功能出现异化，从而由“评价方法”扩散为“执政工具”的现象。尽管我国各级地方政府的绩效评估也取得了一定的成效，但客观地说，以“考核”为目的的评估更多地是把绩效评估作为了“评比评优”的工具，从而更多地把注意力集中在最终的名次上，而不是思考如何通过评估发现问题、解决问题。

溢出性异化的另一个突出表现是领导者不自觉地将绩效评估当作控制和驾驭下属的策略性工具，甚至作为收缩权力的“指挥棒”，如果下属有违背上级的意愿和行为，上级领导可以通过专项评估设置、公众评议寻托、察访核验突击等手段对下属进行胁迫性控制，使得绩效评估在此过程中由技术手段扩散为政治手段。

三、绩效异化的两个走向

绩效评估作为新管理主义倡导下的现代公共行政语言，其制度本身就具有价值取向上的主客观分歧，这样的分歧来源于评估主客体在不同视角下对组织绩效的界定，如果过度倾向于其中一种方向，易导致绩效评估异化，从而使评估结果不能客观、真实地反映政府部门的运行绩效。两者的比较详见表1。

表1 绩效异化两种方向的比较

(一)客观评估：封闭系统下的“效率”

如果将被评估主体视为一个封闭的系统，假设任务是重复的、产出以某种方式消失、标准质量的资源可以永久获得，则评估主体会不自觉地开始专注组织的技术层面，致力于技术功能的有效运行，被突出观察的是组织的生产技术，即包含了序列的匹配和依赖，在流水生产线上以恒定的速率生产单一产品的能力，此时效率成为组织绩效评估的核心指标。

在封闭系统视角下，组织的效率问题得以凸显，而组织的公平层面相应被评估者淡化。评估者往往只分析组织的经济因素，而过少考虑组织的政治因素，特别是公共绩效评估充分利用了技术的特点，但它简单地套用了物质生产中产品质量定级的标准，无法反映人类追求公平正义的价值。伴随着各种管理技术手段的采用，如质量管理、目标管理和成本收益分析等等，政策制定者和执行者往往倾向于依赖工具和技术手段的问题解决方案，这至少带来了三个没有预期的结果：(1)数理统计法在组织绩效中的广泛应用，量化思维逐渐形成；(2)集中化政策的广泛制定，组织趋同化与企业化现象严重；(3)人文与价值关怀的式微，社会人情的冷漠。这最终会导致管理权力的集中和依赖更多技术手段，由此导致了组织绩效评估异化的封闭性方向。

(二)主观评估：开放系统下的“满意”

如果将评估对象视为一个开放的系统，组织将不是独立的实体，而是与周围环境循环作用、相互反馈的一个部门，评估主体会不自觉地开始专注组织的协调层面，致力于协调技术次组织及其产品使用者，被突出观察的是组织的协调技术，即对于时空上散乱分布的多个客户，依据客户自身的反馈对多种技术进行个性化的选取、组合与排序的能力，此时满意成为组织绩效评估的核心指标。

在开放系统视角下，组织的公平问题得以凸显，而组织的技术层面相应遭遇淡化。评估者往往专注于组织的政治维度，而相应地忽略了组织的经济维度。公众对政府公共服务的需求、质量评估、态度和满意度等成为组织管理者竞相追逐的目标，以此为基础开展的政府绩效评估往往会坠入“民众迎合主义”的风险，公众的监督者和生产者角色被片面强调，而消费者角色则被忽略。同样地，这些观念也会带来负面的溢出结果：(1)参与泛化导致组织效率的低下；(2)民众迎合主义导致组织的任务失去长期规划；(3)公众评议可能会被利用成为政治斗争的工具。由此导致了管理权力的过度分散以及组织绩效评估的异化走向。

四、影响绩效评估异化的普遍性因素

绩效评估工作是一个系统的过程，做好绩效评估工作，需要绩效指标的科学设计、考评结果的合理利用、考核方式的多样组合以及评估主体的多元配比共同发挥作用，任何一方面出现问题都可能导致绩效评估实际效果弱化，甚至异化。在对绩效评估异化影响因素的划分中，能动程度和匹配程度是其中极具代表性的两类。能动程度是指被考评单位对绩效评估工作的认知情况，包括对同一绩效考评指标的执行时间长短和是否主动地接受绩效考评两方面；匹配程度是指绩效评估工作与被考评单位日常工作及利益的契合程度，包括绩效考核指标是否与地方各部门利益匹配、绩效目标与结果运用是否与街头官僚利益匹配两层次。

(一)能动程度

能动程度是影响绩效评估工作异化的重要因素，能动程度越高说明对绩效评估的认知越深刻、越科学，绩效评估越不容易异化；反之则说明对绩效评估的认知越教条被动。作为主观认知上的变量，能动程度的高低取决于被评估主体对绩效指标、考评结果以及考评方式等多个方面的认知，详见表2。

表2 能动程度影响维度汇总表

由政府发动、政府实施的绩效评估实际上是一种内部控制型的评估，具有单向性的特点*周志忍：《我国政府评估需要思考的几个问题》，《行政管理改革》，2011年第4期。，表现为上级政府或主管部门对下级政府或主管部门进行自上而下的评估；绩效评估体系也往往由处于行政序列高端的部门设计完成，缺乏社会和下级部门对体系设计的参与。内部控制型组织把绩效评估当成控制约束下级的工具，而非承担社会责任的载体。内部控制型绩效评估能动程度低，可能导致评估异化。

评估主体可以由各级政府部门、专家学者、独立的社会团体、普通公众等联合组成，甚至是“绩效考评委员会”*王建名：《中国地方政府机构绩效考评目标模式研究》，《管理世界》，2005年第10期。，因评估主体的价值取向不尽相同*包国宪、冉敏：《政府绩效评价中不同主体的价值取向》，《甘肃社会科学》，2007年第1期。，评估主体多元且比例合理有助于提高被评估主体的能动程度。采用政府封闭的绩效评估，缺乏其他主体的参与，或者激进的民众评议，片面强调民众参与数量及迎合民众意见，一定程度上会忽视评估的科学客观性*倪星、李佳源：《政府绩效的公众主观评价模式：有效，抑或无效？——关于公众主观评价效度争议的述评》，《中国人民大学学报》，2010年第4期；毛寿龙、陈小华：《政府绩效评估中公众参与的限度及超越》，《理论探讨》，2011年第1期。。

绩效评估的内容和指标也是影响绩效评估的重要因素。指标的不切实际会诱发个别地方政府为了追求指标的达成而对市场和社会进行控制，从而导致职能越位；指标体系贪大求全和朝令夕改也容易导致异化，庞大且定量化的指标体系、频繁修改的指标内容，容易降低指标的敏感度，也会给实际工作人员增加执行难度*倪星、余凯：《试论中国绩效评估制度的创新》，《政治学研究》，2004年第3期。。包含目标责任意涵的绩效评估易导致地方政府鉴于压力和时限进行虚假行为，也可能催生成本的集中化浪费；而包含突击检查意涵的绩效评估，则会给地方带来一个新的检查，而不是一个过程管理的评估。

(二)匹配程度

匹配程度反映的是客观上的指标，包括绩效考核指标与地方实际利益匹配程度、绩效考评指标实现难度与街头官僚利益获得难度两方面的匹配程度。匹配程度越高说明绩效评估工作与地方实际情况越契合，在推进过程中不会出现异常；反之绩效评估工作则会带来被考核单位的选择性执行和虚假化执行等情况。

绩效考核指标的科学性不仅仅包括指标本身是否能够达到绩效目的，也包括绩效指标是否符合地方实际利益以及绩效指标实现难度是否适中等因素。地方实际利益包括地方经济发展情况和地方各政府部门的利益关系。如果在一个以重工业为基础的城市实行绿色GDP为核心指标的绩效考评指标，会催生各地方政府机构在目标责任制的要求和绩效评估结果的激励下做出瞒报谎报、伪造数据的行为。绩效指标与地方实际匹配程度越低，越容易导致异化。

绩效评估结果运用的目的在于通过激励惩罚机制提高政府效能，然而当绩效评估的效绩奖励占基层公务员收入的比例过高时，基层公务员则可能为了绩效奖励过分追求指标的达成，从而忽视指标的内涵。事实上，一味追求量化的绩效措施也会妨碍公共服务的质量，并且削弱对街头官僚的问责制，导致绩效问责的“可计量的任务驱逐不可计量的任务”、“选择性执行”和“绩效悖论”。*颜海娜、聂勇浩：《基层公务员绩效问责的困境——基于“街头官僚”理论的分析》，《中国行政管理》，2013年第8期。绩效目标和结果运用与街头官僚利益匹配程度越低，越容易导致异化。

(三)绩效异化的普遍性逻辑

影响绩效评估异化的两个因素，按照高低程度两两组合形成四种组合，每一种组合对应着不同的异化方向，参见表3。

表3 匹配程度与能动程度的集中异化

表3表明，能动程度高、匹配程度高时，一般不会带来异化。能动程度低、匹配程度高时，尽管绩效评估实施起来难度很低，也不会得到各方的反对，最后也能顺利执行；但是由于被评估主体对绩效评估的认知不足，推行评估的自主意愿不强，导致绩效评估的效果变弱，绩效评估的质量降低，对冲性异化和溢出性异化都属于这种情形。能动程度高、匹配程度低时，尽管被评估主体对绩效管理认识深刻，绩效评估的目的是为了提高政府效能、扩大评估主体、优化评估指标、强调过程管理，但是在具体执行时易遭遇较多阻碍，会出现指标设计虚假化、指标获得艰难化、考评结果紧张化等情况，偏离性异化、驱逐性异化属于这种情形。能动程度低、匹配程度低时，绩效评估基本上就流于形式了。

五、影响绩效评估异化的中国特殊性因素

(一)目标责任制与传统政绩观的耦合

中国的绩效评估是在一种“压力型体制”和“干部岗位目标管理责任制”下形成的，这种评估更容易形成上级对下级的考核，尤其是上级政府掌握着下级政府的资源时，绩效评估异化的可能性将大大提高。一任政府官员可能会为了追求短期效果而对城市规划、投资领域进行调整，在传统的政绩观里取得一定的成绩、得到领导的赏识是中国地方官员晋升的主要途径。压力型体制下的目标责任制加上传统的政绩观使得地方政府在推进绩效评估的过程中，往往形成上级对下级的单向度考核，缺少社会公众参与，更容易出现溢出性异化。

(二)运动式治理与根据地经验的扩散

中国的绩效评估带有运动式治理的特点，并且呈现出较强的根据地决策经验扩散的色彩。一旦绩效管理提出，它的生命力和渗透力都会达到顶峰，在各个领域、各个部门都要进行绩效管理，一个新指标和新方法提出，各个领域都在学习，这既与中国开展绩效管理时间较短有关，也带有政策扩散的色彩。运动式治理导致绩效评估异化的主要原因是政策扩散过程中出现的不适应问题。广东的经验适应广东，但不一定适合北京，然而中国的绩效评估有革命经验扩散的色彩，一套指标在各地流转，实际上中国的经济具有明显的跨越式断层发展的特点，东中西部差异明显，同样强调同一指标的含义，甚至用同一“科学标准”来设计绩效考核指标是导致异化的重要因素，在落后地区强调发达地区的绩效考核指标只会带来弄虚作假和选择性执行。

(三)企业化政府与西方新思维的嫁接

新公共管理运动倡导绩效问责，希望通过绩效评估来实现对政府效能的提升，提高政府工作效率，改变政府形象，把政府当成是一个生产公共服务的企业，强调提高政府的生产率。新公共管理强调测量，追求绩效量化模式管理。

然而政府的职能除了提高效率之外，更要求注重公平和社会正义。从目前实行绩效管理的各省市试点来看，政府都在强调行政效率的提高和行政态度的改变，各部门都在强调高效的部门运营与企业化管理；然而这些都是提高政府能力的经济维度，并没有过多涉及政治维度的再分配。中国地方政府在绩效评估中热衷于以技术手段设计和开发政府绩效评估指标体系，以技术理性代替政治理性探讨政府绩效管理机制,沉湎于对技术的精细化追求*陈天祥：《政府绩效管理研究：回归政治与技术双重理性本义》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2011年第4期。；出现以民为本价值缺失、经济价值泛化等扭曲现象*廖晓明、孙莉：《论我国地方政府绩效评估中的价值取向》，《中国行政管理》，2010年第4期。，政府绩效的提高，行政效率的提升，包括经济建设的扩张，在不能更好地用于再分配以减缓阶层固化、缩小贫富差距的情况下，绩效评估就没有了存在的意义。片面强调政府的企业化管理，强调政府行为的营利性，而忽视政府行为的公平性，绩效评估的目的必然会受到诟病。

六、提高绩效评估有效性的对策建议

中国地方政府绩效评估异化导致公共资源的不合理配置，影响经济社会持续健康发展。过度偏向“效率”和“满意”中的一方都不适宜中国的实际，如何才能跳出“效率”和“满意”的两难境地，提高地方政府绩效评估的有效性，需要在战略管理与政策设计上做方向性的调整与转变。

(一)评估标准：由“建设能力”向“治理能力”转变

“一种有效的管理工具”是很多学者对政府绩效评估性质的基本概括。这种“管理工具”的认识主要源自企业绩效管理理论的观点，进而衍生出“管理评估”范式，该范式的主要特点表现在以“所有者”和“经营者”的身份，专注于对组织建设能力的评估，而忽略了对组织维持能力的评估。随着资本市场的发展和股份制的不断完善，所有权与经营权进一步分离，“治理评估”范式逐步显现发展，该范式的主要特点主要表现在以经营者的身份，专注于对组织维持能力而非建设能力的评估，虽然二者的评估对象是一致的，均为组织的整体绩效，但它们所持的立场和评估的动机却有着实质上的区别。

中国地方政府因为受到传统行政文化、现行行政体制等诸多因素的影响，对政府绩效评估较大程度仍停留在“管理评估”范式上，仍多以地区生产总值等经济性指标为地区绩效评估的重要标准，专注于地区的经济建设能力，而忽略了地区的维持能力与可持续能力。今后在地方政府绩效评估指标体系确立的过程中，可以在延续对地方政府经济建设能力评估的基础上，适当地加入一些对地方政府治理能力的评估指标，如政府负债、地区就业率、地区间泰尔指数、地区复合治理能力等，这些指标的加入在强化政府治理能力的同时，也减少了评估过程中的偏离性异化。

(二)评估体系：由“统一标准”向“分层标准”转变

中国的绩效评估带有运动式治理的特点，一旦某一方法或指标被提出，在各个层级、各个领域、各个部门都要接受相同的考核，分数配比往往使用简单加权平均的通用计算方式，而不对指标体系进行层次和权重的分配，这也在一定程度上导致了绩效评估过程中驱逐性异化和对冲性异化的出现。现实的情况是，由于各个层级的政府职能差异性的存在，政府组织整体绩效评估结果的有效性往往被“统一标准”中的经济性导向和平均化导向所冲淡，最终导致考核指标失灵，无法通过指标考核改善治理质量。

今后地方政府绩效评估指标体系确立的过程中，可以针对政府绩效评估中的经济性导向和平均化导向，设立多层次的指标考核体系，这里的“多层次标准”主要表现在两个方面：第一是指标内容上的层次性，即对考核指标做基础性、重点性和发展性的分类，如基础性指标包括社会保障、社会就业、基础教育、市政交通、环境保护等，重点性指标包括经济建设、社会福利、高等教育等，发展性指标包括文化创意、科技创新等，每类指标依次被赋予相应的权重；第二是考核对象上的层次性，即对考核对象做层级上的区分，各级地方政府应依据职能划分的不同确立不同的指标考核体系，以便更有效地考察地方政府的实际运行情况。

(三)评估主体：由“单一主体”向“复合主体”转变

中国地方政府长期以来实行在以政府内部为主体的绩效评估过程，一定程度上造成了政府体系之外的其他主体的监督缺位，如权力机关、政党组织、社会公众、媒体、第三方评估等。随着这些主体的社会主体意识不断增强，政府部门应有意识地建立复合评估主体系统，根据地方政府实际情况，强化权力机关在政府绩效评估中的作用，发挥其他政党组织的建议和监督作用，进一步完善公民参与机制，建立健全专家评估机制，有效利用媒体与社会组织的监督作用，赋予每一主体适当的权重，可以有效地减少驱逐性异化现象。

综上而言,政府能力是个体能力与机制能力的总和，为了提高政府绩效，发挥绩效评估的重要作用，我们应该寻求新的导向，倡导地方政府的“治理”能力，分层次地铺开绩效评估指标体系，建立绩效复合评估主体系统，以期兼顾中国的具体实际，考虑到上下级的关系，考虑到决策和执行的协调等诸多问题，这亟需学者们努力。□