现代官僚制的经济性和工具性

摘要：对现代官僚制作全面深刻的理解，有赖于对其理论的奠基人马克斯·韦伯之理论文本的深入剖析。本文通过对马克斯·韦伯现代官僚制理论的梳理后认为，经济性是现代官僚制兴起的原因，工具性则是官僚制的本质，这种本质又直接导致了现代官僚制的自我权力化并产生了政治与行政之争，而制度之下的人也随之被工具化。现代官僚制在创造了惊人的管理效率的同时，也产生了大量的问题。如何在现代官僚制下实现“人是目的”这一主题，则是马克斯·韦伯理论的永久命题。

关键词：现代官僚制；马克斯·韦伯；工具性；经济性

中图分类号：D0-05文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0001-06

收稿日期：2014-03-13

作者简介：束赟（1984—），女，江苏南京人，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系政治学理论博士研究生，研究方向为比较政治学。]

马克斯·韦伯（以下简称韦伯）这位被称作“现世普罗米修斯”的思想家，对于现代社会和资本主义兴起、发展及其存在的问题有着敏锐而深刻的洞察，对于人类的命运有着一种先知般的悲悯。谈论20世纪的政治学、行政学、社会学、经济学、管理学……都需要从韦伯开始。同样，想要深刻理解现代官僚制以及以此为核心的整个现代行政学，也必须回到韦伯学术思想以及以往对其进行的理论研究当中去。

但是，当我们的目光真正转向韦伯的时候，却又会发现韦伯的形象是如此的多变，对韦伯的诠释又有如此多的不同版本：早期是葛拉伯、兰茨胡特以及卢卡奇、法兰克福学派，然后是使韦伯声明远扬的帕森斯； 1964年，德国社会科学界在海德堡纪念韦伯诞生100周年学术研讨会上，马尔库塞以《工业化与资本主义》一文对帕森斯《价值中立与客观性》的价值中立科学大加抨击，“两个韦伯”的形象呼之欲出；接下来，新生代的美国学者也掀起了一场“去帕森斯化韦伯”运动。［1］时至今日，虽然对韦伯思想的复杂性依旧可以进行多种解释，但是，绝大多数学者已经认识到“价值中立”、“合理化”等才是韦伯所阐述和研究的学术概念，而非韦伯所宣扬的、信仰的口号。要体会韦伯这种大家的高明之处，最好的方法莫过于撇开种种诠释而直接面对韦伯的文本。研究现代官僚制理论同样需如此。

一、现代官僚制的产生前提

（一）时代的呼唤

Bureau原义是指盖有粗呢蓝布的写字台，亦指官员的办公室；其后缀cartie源于希腊语，意为“统治”，Bureaucracy最初的字面意义就是指“官员的统治”。［2］（p95）官僚制并不是现代社会的特有现象，新王国时代的埃及、晚期罗马帝国、罗马教会以及我国自秦以来的政治组织，多少都带有官僚制的色彩。但是真正现代意义上的官僚制是伴随着现代经济社会，也就是成熟的资本主义而发展起来的。韦伯的现代官僚制体现在两个方面：一方面是在行政机关中，这是与现代国家相适应的；另一个方面是在企业，这是资本主义的最先进形态。韦伯的分析更多地是针对前者。

现代官僚制是适应革命后现代资本主义秩序的。马斯泰罗曾指出，在19世纪40年代，法国政治舞台上的路易·波拿巴就以致力于对所谓的中立的非政治性的公共事务的管理，使政治服务于社会与经济事务的客观管理的需要。这种不问政治立场、阶级取向、只服从于社会事务之管理的政治行为方式被称作“管理现实主义”。［3］（p113）而这种倾向不但直接促成了行政学作为一个学科的诞生，也同样是孕育现代官僚制发展的温床。在韦伯时代，官僚制被一些人看作是既能避免传统的专制主义，又能免于以西方的党派政治为基础的民主政治的灵丹妙药。［4］（p56）

官僚制是在社会经济发展到了一定的程度之后所出现的。在《经济与社会》一书中，韦伯列举了官僚制产生的社会经济前提，包括货币经济的发展；行政管理任务数量上的发展：领土面积广大的现代国家和群众型政党的出现，使得行政管理任务在数量上获得了空前的增加；常备军及相应的财政制度的出现，以及政治上对秩序和保护的需求再加上技术上现代的交流手段如公路、铁路、电报系统等使得行政管理内部获得了发展，管理的强度得到了扩大；权力的集中化；相对拉平了的经济社会差异等等。［5］（p286-308）这些社会经济背景共同呼唤着一种新的制度的出现，但这些只是外因。真正的内因还要在官僚制自身当中寻找——这就是现代官僚制的优势：它是一项最经济的方式。

（二）经济性的优势

现代官僚制是一种最经济、最有效的方式。只有认识到这一点才能认识到现代官僚制的核心。有些对官僚制的批评是：认为官僚制是不经济的。①从表面上看，这似乎与韦伯所说的现代官僚制是最效率的方式相矛盾，但在实际上，这取决于其参照系统。在韦伯那里是将现代官僚制与传统社会作了比较。

韦伯提出的理法型统治制度下的现代官僚制是与传统社会中的统治形式相对立的。传统社会是一种人情社会，在韦伯看来，传统社会中，处理事务是由“人”来完成而非由制度来完成，因此，政务的处理要靠“人情”，也就是说其中充满了主观的、单个的“人”的因素。“人情”看似无价，其实是非常昂贵的。仅仅从经济上看，维持“人情”需要大量的投入，而且是常规的投入。

“不可预计性”意味着某项政务的处理成为了一种最为昂贵的投机行为，在前现代社会中，在较少政务的时代，这种人情社会、人情政治是可以存续的。但是，一旦步入了现代资本主义社会，这种不经济的行政方式就显得不合时宜，因而注定将被淘汰，应运而生的则是一种现代的官僚制。

现代官僚制从根本上是想要改变不经济的行政，其两个特征就是：⑴不看人办事；⑵有可预计的规则。［6］（p297）这两者都是现代管理的特征，也是市场经济的口号。现代官僚制的诞生，要求把不确定的“权”变成一种可以完全按规则办的任务。而要成为一项处理事情快捷、精确、明晰、持续完成任务的技术手段，最重要的就是在内外两个方面排除人的因素，“脱离人性”：“排除爱、憎和一切纯粹个人的，从根本上说，一切非理性的、不可预计的感觉因素。”［7］（p298）于是，在现代官僚制的设想中，它因排除了人的因素而似乎能成为一个单纯的工具，又因为其效率与经济，现代官僚制是现代国家的“国之利器”。“只要涉及复杂的任务，那么有偿的官僚体制的工作不仅更加精确，而且结果往往甚至比形式上无偿的名誉职务的工作更加便宜。”［8］（p296）而之所以现代官僚制能够尽可能地排除个人的因素，最主要的原因就是相对拉平了的经济社会差异。被统治者的平等化，是资本主义革命自身的诉求之一，也是现代社会的特征，现代官僚制孕育于此，其本身又将推动这一进程的发展。

作为“利器”的现代官僚制是一个在政治意志与民众之间的工具，正如韦伯所用的比喻：整个现代官僚制就是一个自动机器，人们把档案文件连同费用从上面投进这个自动机器，以便让它从下面吐出判决，以及机械引用法律条文说明的判决理由。［9］（p301）但是，值得注意的是，这种“利器”的效率只在于其本身而不管其目标如何。

二、工具性的运作：现代官僚制的本质

（一）本质形成的逻辑过程

在韦伯看来，工具性是现代官僚制的最重要的特征，这体现在整个官僚制的运作之中。让我们来关注一下官僚体制的形成过程：在一种理想状态中，官僚体制最先是确定职位的责任，然后是赋予该职位所需的权力，最后是招聘具有担任该职位资格的人员。即：

确定职位的责任→赋予该职位所需的权力→

招聘具有担任该职位资格的人员

其中的思路是：

责任→权力→人

很明显，现代官僚制是一种任务导向型的构成，它始于要完成的责任而终于人。在这样的一条链接中，我们很容易理解韦伯所分析的现代官僚制的所有本质特点。

现代官僚制是一种严格的等级制，它的权力来自于职位而不是来自于个人，因而重要的是所处的职位，而不是个人的素质，只要达到了资格的底线，在理想状态下，任何人在同一职位上完成的都是同样的事情。在现代官僚制之中，理想的人是真正的“螺丝钉”，依附于一台庞大的有效运转的机器之中，作为零件发挥作用。任何一个零件的失灵都会导致整架机器的运作不良甚至崩溃。

而在这样一个有序运作的机器中，文件扮演了至关重要的角色，在官僚管理体系中，所有的命令都是建立在文字层面上的，避免了口头的形式。这种方式旨在追求确定性，避免人的任意性的影响。文书管理的进一步发展又使得现代官僚制的运作有了自身的特殊性，成为一种专门化的职业技能，又反过来作为一种共同的语言体系加强了现代官僚制作为一个庞大的整体的内部凝聚力。因为整个官僚制内部事务的处理都要根据一定的规则，具有一种专业知识：这是一种可以习得的知识，因此需要专业训练。对这种知识的掌握形成了一个特定的群体，这就是官僚集团。也是因为这一种思想，所以才有现代行政管理学这一学科的诞生。在现代官僚制中的官员是一种整个劳动力的投入，这种在现代社会司空见惯的事情其实是与前现代封建制度下的贵族政治相悖的。在西欧封建时代，政治是贵族的、业余的。这种传统来自于古希腊，参与政治是拥有闲暇的公民的特权，也是一种责任。参与政治是无关于谋生的。但是现代官僚制的发展却清除了这种门阀特权，它以有薪的、根据专业素质而非社会经济地位任用的专职行政官取代了无薪的、业余的显贵行政官。在这种职业指导思想下，“教育文凭代替特权成为任用的根据，就如同科学教育和技术专长取代了利用古典文学进行的智力培养，以及利用在社会同等级人中举行竞技游戏而进行的举止培养一样。专家而非有教养的人，才是官僚制时代的教育目标。”［10］（p351）至此，官僚制的最后一个环节——“人”也成了一种工具性的东西，人的培养成为了工具制造的一个环节，一旦完成了这个环节，现代官僚制作为一种处理现代国家事务得心应手的“利器”也就最终锻造成了。

（二）理想还是现实

在进一步讨论现代官僚制的是非成败之前，我们有必要澄清一个问题：韦伯所阐述的这种现代官僚制到底是一种仅仅停留在理论层面的设想，还是一种对于现实的描述。要搞清楚这个问题，我们就有必要了解一下韦伯的“理想类型”的方法论的含义。如前文所述，现代官僚制理论在韦伯的思想中所处的位置是在三种统治类型中的合理合法型之下的，而这三种统治类型就是韦伯的“理想类型”。在著名的《社会科学方法论》一书中，韦伯曾经这样论述所谓的“理想类型”：“理想类型的概念将有助于提高我们在研究中推断原因的能力。它不是‘假设，但它为‘假设的构造提供指导；它不是对现实的描述，但它旨在为这种描述提供明确的表达手段。”［11］（p351）理想类型可能局部放大了一些东西，突出了问题的某一个方面，将某些看似无关的事物联系了起来，但透过“这副眼镜”来看这个世界，或许能够获得一种更加清楚的影像。

现代官僚制是韦伯“理想类型”中的一种。它一方面来自于韦伯时代的现实体验：普遍的官僚体制化是大势所趋，它正在四处蔓延、节节胜利。在第一次世界大战之后，各种训练普遍展开，人们竭力把自己变成一枚合格的螺丝钉，然后寻找能够嵌入其中的机器。同时韦伯还敏锐地指出，即使是“未来的社会主义”也逃不出官僚体制化的命运，尽管从它们表面上争取的可能是完全相反的东西。但是，从另一方面我们也要注意到“理想类型”与现实之间的微妙关系。在韦伯的时代，就有批评者以普鲁士官僚为例，怀疑行政非个人化仅仅是一种是理想而非现实。他们指出，指导行政的条例不可能直接地、积极地决定官员的行动。对此韦伯认为，“这种说法是为普鲁士政府的严峻事实罩上罗曼蒂克的烟幕。”“他认为，现代官僚的决断行为，不同于前官僚化时期各种行政形式所特有的独断行为和个人偏向。每个纯官僚行政性质的行动后面，都有一套在理论上讲得通的理由，也就是说，依据了某些规范，或者是对手段和目的做了推敲。在现代官僚制中，甚至自行决断的行为也表现着非个人目的的至高无上性。个人偏向和专断都不能公开主张。”［12］（p350）

如果我们能够深刻地理解韦伯的这段话，就可以避免很多在有关现代官僚制的理论讨论中出现的问题。历史学家布克哈特曾说过：“人并不仅仅是他们的外表所表现出来的样子，而且还是他们心中所怀有的理想的化身，即使他们从来没有达到那些理想的境界，但仅仅是这样的努力的愿望就可以判定出他们的一些本质特征。”［13］（p154）如同一个人的理想境界可以说明他的本质特征一样，现代官僚制理论的理想境界也是最能表达出这种制度的本质的东西。

三、铸就“铁笼”：现代官僚制的发展与后果

莱斯诺夫在谈论韦伯的思想时曾经这样说：“当韦伯把现代西方文明称为‘铁笼时，他所想到的极可能不仅仅是市场的强制性。它的另一个结构性因素即官僚制度，也有着同样的重要性。”［14］（p23）在看到了现代官僚制骇人的效率与经济的背后，韦伯还看到了其晦暗的一面。

（一）现代官僚制的永久特性与自我权力化

作为一个庞大的机器——现代官僚制通过两种方式形成了服从机制：首先是文书，其次是官员的纪律。“一旦充分实行官僚体制，就属于最难摧毁的社会实体。”［15］（p309）这是一种完全不同于古代城邦公民或西欧封建时期贵族士绅对于政治的依赖。现代官僚制下的人是一种由于职业需求进而由于两种服从方式被锻造进了这台机器之中，职业官员就是一台机器上的一个环节，他被牢牢地纳入了这台机器的共同利益之中。

现代官僚制另一个更加值得玩味的结果是，在现代官僚制形成后，就会自动地结成一种共同利益，因此每个官僚组织都在不断地维持和扩大其组织，每个在现代官僚制体制内的人都不由自主地在为这个共同利益奋斗。于是，与现代官僚制形成的初衷完全相反的情况出现了，官僚体系不仅不会是一种非人格的机构，反而构成了社会上的一个独立的权力中心。这个权力中心由于其出色的行动能力而成为一个具有广泛经济后果的实体，在这个以经济为中心的现代社会中，由于自我权力化的要求，其最后出现的往往是一种隐蔽的财阀统治之下的官僚体系。这就是一种在经济社会中极具讽刺意味的后果。由于“经济性”而诞生的完全工具化的现代官僚制又因为“经济”的原因而改变了纯工具的特征。在“达到政治目的”与“追求自身利益”之间有一个宽泛的空间，现代官僚体制徘徊于其中，时至今日依旧如此。

（二）政治与行政之争

现代官僚制本是为了政治而产生的一种作为手段的行政方式，但其一旦形成，却又在政治与行政之间形成了一种微妙的关系。韦伯在多个场合指出，科层制在本质上是一种技术统治，从古典城邦政治的角度看，这种技术统治与政治相对立。因为，在韦伯那里，政治的含义是古典的——“韦伯赋予政治以拯救个人自由之意义：把现代人从非人性、机械合理性的统治中解放，使人的独特性与创造性在政治领域中得以展示，赋予个人在价值上自我决定与自我责任的能力与可能性。”［16］（p222）

所谓政治与行政之争在于现代官僚体制内的官员与选举上来的官员相比拥有知识与经验上的优势。选举上来的政治家在位的时间是短暂的，他们既没有专业知识也不具有实践经验，仅凭着选举的成功而登上了政治舞台，他们或许有着出色的政治家魅力，也不乏卓越的政治见识，但是他们所有构想出来的政治蓝图都必须依赖官僚去执行。而相反，行政官僚是专业化和职业化的，他们经过了长期且专门的训练，而特殊的文书管理制度使得外行人无法看懂现代官僚制内部的运作，也使得不熟悉这一特殊官僚体制环境的政治官员无法插手政事。于是，其结果是默默无闻的官僚往往是国家权力的真正拥有者，现代官僚制可以控制政策的效果甚至也可以操纵选举，影响政治决策。

但现代官僚制下的官员本身是摈弃政治信仰的，这是因为现代官僚制的工具性带来了所谓的中立立场。因为摒弃了真正的政治信仰，所以在经济社会中，官僚们的权力就只能更多地表现为一种利益权力，它是没有政治诉求而只看重对于个人以及其所在的现代官僚体制的利益。这会形成一种官僚统治，也就是说，一群没有信念、没有目标，没有远大信仰，而仅仅追求权力的人最终能控制整个政治体系，但这又是官僚政治无法避免的宿命。这其实就是为什么在《新教伦理与资本主义精神》一书的末尾，韦伯痛心疾首地呼喊：“因为完全可以，而且是不无道理地这样来评说这个文化发展的最后阶段：科层制的专家没有灵魂、反科层制的非理性的纵欲者没有心肝，这个废物幻想着它自己达到了前所未有的文明程度。”［17］（p143）

现代官僚制本来只是现代文明中一个可以带来效率的工具，就像韦伯说的是一件“斗篷”，但是最后，这件斗篷却能把整个社会紧紧地裹起来成为一个铁笼。现代官僚制看起来是最合理化的制度，但最后却能产生最不合乎理性的东西。只有知道这一点，才能理解为什么韦伯在《以政治为业》中，在这个愚陋不堪的世界中呼唤卡里斯玛型的伟大政治家。因为“天职”这一概念的最高表现正是根植于克里斯玛统治类型之中。韦伯认为，只有克里斯玛统治类型才能体现真正的政治，只有献身事业的领袖才是最高意义的从事政治，相比之下，现代官僚制的统治实际上只是一种技术合理性的统治而绝非政治的表现。从韦伯去世前两年发表的《以政治为业》看，他念兹在兹的恰恰是在现代社会现代官僚制占统治地位的条件下如何为政治保留一席之地。韦伯无非是期望以卡里斯玛统治类型对抗法制统治类型的支配，以献身事业的领袖对抗官僚统治，以政治行动对抗技术合理性的统治，质言之，就是以政治对抗技术。因为这样的人物可以给政治赋予意义，打破资本主义的铁笼，但是这样的人恰恰是现代官僚制中所不能产生的。

（三）“人是目的”——官僚制下的人

虽然在官僚制的形成中人只是最后一个环节，但是我们知道，在韦伯以及一切真正伟大的理论者那里，“人是目的”才是真正的理论追求。韦伯指出，现代官僚制的官员需要职业化培训。他还早已指出，在现代社会中，官员这个职业的吸引也由社会地位转变成了经济实惠的推动，在这样的目的以及这样的职业培训下出来的人，不仅成为了官僚制中的人，也成为了一个巨大机器中的一个部件。韦伯还无不痛心地指出，这些人不能看到总体而只能接受上级的命令。在这个过程中，人无论其身居何位，自身也完全成了一种手段，成为一种工具。

如果说在韦伯那里对现代官僚制的批评更多地还是停留在理论上，那么后来的德国纳粹大屠杀则是真正展现了一种在官僚制下的人的现实。现代官僚制与大屠杀的关系在很多学者看来都是非常密切的，正如齐格蒙·鲍曼在著名的《现代性与大屠杀》一书中指出：“大屠杀与权威模式的密切关系在现代官僚体系中发展到了完美的程度。”［18］（p9）按照齐格蒙·鲍曼的理解，现代官僚制不是大屠杀的充分条件，但一定是大屠杀的必要条件。之所以这样说，是由于现代官僚制的骇人的效率，我们将之称为“利器”毫不夸张，但是这件利器究竟是操之谁手则是一件现代官僚制本身无法控制和预见的事情。

齐格蒙·鲍曼甚至还进一步分析到，大屠杀这种观念是现代官僚制度文化的一个产物——“大屠杀之所以对于我们理解现代官僚制的理性化模式是如此关键，不仅仅也不主要是因为它提醒我们官僚制度对于效率的追求是多么刻板和道德上是多么盲目。……一旦我们意识到了‘最终解决的观念在何种程度上是官僚制度文化的一个产物，那么大屠杀投射在我们对官僚制度之理性的理解上的光芒就是最熠熠动人的了。”［19］也就是说，在齐格蒙·鲍曼看来，“最终解决”（肉体消灭）这一形式与看押等相比是一种最经济的管理方式，从效率、绩效的角度着眼，从技术的视角出发的是现代管理的优势，但我们不要忘了“最经济”的方式，正是我们选择现代官僚制的初衷。

以大屠杀来说现代官僚制，可能在某种程度上是有些偏颇的，因为这的确是一个极端的例子，但是，事物的本质有时候正是在极端的情况下才会看得更加清楚。作为一种“利器”的现代官僚制，因为其效率我们使用它；也因为其效率我们在某种程度上惧怕它；更因为其效率使我们把自己投入于其中，迷失了自己的判断力。但是，这些喜人与骇人的结果都不应将其归诸于“现代官僚制”本身，无论赞美它也好，批判它也好，现代官僚制始终只是一种架构，或许还是现代人无法摆脱的一种架构。这种架构背后的问题是现代社会的问题，更是人的问题。

【参考文献】

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［17］马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神［M］.北京三联书店，1987.

［18］19］齐格蒙·鲍曼.现代性与大屠杀［M］.杨渝东等译.译林出版社，2002.

（责任编辑：牟春野）