中国电信业政府管制与市场竞争的法律探讨

刘杰

摘 要：中国电信业行业内竞争与行业外竞争带来挑战，应当突破加强行政管制的传统思路，针对电信服务业的现状，最大程度实现“政企分离”。坚持鼓励市场自主良性竞争与政府宏观管制的导向，寻求适度管制与优化管制相结合的法律思路。

关键词：电信业；恶性竞争；政府管制；法律

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0306-02

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重缺陷。为此，我们应当研究中国电信服务业政府管制行为，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和健康发展探路。

一、中国电信业立法现状

自20世纪80年代以来，中国电信业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，打破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，最终形成了目前国资委为出资者，工业和信息化部为行业管理部门，中国电信、中国移动、中国联通三大国有电信运营商竞争的格局。

尽管如此，中国电信业市场已形成的竞争体制还只是一个开端，市场监管与相关法律法规制定还处于不健全阶段。中国电信法律制度迄今为止，中国在信息产业领域已经颁布实施了若干项法律法规，这些制度对于调控市场、引导产业发展发挥了重要的推动作用。截至目前，中国信息产业领域先后通过并发布了1部法律、5部行政法规、28项部门规章以及若干项规范性文件：法律：2000年12月29日，颁布《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》。行政法规：1993年9月11日，颁布《中华人民共和国无线电管理条例》；2000年9月25日，颁布《中华人民共和国电信条例》；2000年9月25日，颁布《互联网信息服务管理办法》；2001年12月5日，颁布《外商投资电信企业管理规定》等。

这些立法在促进市场竞争、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

二、中国电信业竞争现状

经过数轮整合与重组，在中国电信市场现存在原中国电信、移动、联通三家竞争者。通过整合，原中国电信与中国移动均获得全业务经营牌照（原移动仅有移动业务牌照，原电信仅有固网业务牌照），加上原联通，形成了三家全业务经营的电信运营企业。从国家战略层面来看，是想营造出一个公平竞争的市场环境，通过对弱小运营商的政策扶持，最终形成三家实力相当、高速健康发展的世界级电信运营商。为此，在针对这三家运营商制定相关政策时国务院也颇费心思。除开在最近一次电信业重组时把原联通经营的CDMA2000移动通信网络划归中国电信经营、把中国铁通整建制划入中国移动外。更主要的是对新一代通信网络，即3G网络牌照的发放上区别对待：把商用程度最高、技术最先进、最成熟、使用最广泛的WCDMA-3G制式牌照发放给三家运营商实力最弱小的中国联通；把技术相对先进、有一定商用程度的CDMA2000-3G制式牌照发放给中国电信；把技术最不成熟，还没有成熟商用，还处于起步阶段的TD-SCDMA-3G制式牌照发放给中国移动。

从3G牌照的发放来看，国家决策层意志非常明显：把最有利的WCDMA牌照发放给最弱小的中国联通，无疑是想扶持中国联通，通过3G发展实现中国联通的做大做强；而把CDMA2000划给电信，使其拥有移动牌照，使其成为全业务运营商，弥补其日益萎缩的固网业务；而对于中国移动，把拥有中国自主知识产权的TD-SCDMA交其发展，更多是赋予了发展民族电信产业的使命。对于这一尚不成熟的技术标准，中国移动需要投入大量的资金进行发展，也只有中国移动有这个资金实力。从政府一系列宏观管制的动作来看，出发点在于做强做大中国电信业，营造实力相当、公平公正的市场竞争环境。

但在实际市场运行中，效果却差强人意。一方面，由于管理体制、考核体系、经营导向、市场监管等方面的原因。导致电信市场竞争环境恶化，出现了不计成本争抢用户规模、争市场份额的行为。与此同时，由于缺乏电信市场具体的监管措施，造成了各运营商在营销政策上的随意性与经营行为上的不理性：不计成本地降价、校园市场高额的进场费、各种高额赠费、名目众多的手机补贴，造成国有资产大量流失；在具体的经营行为中有的地区还出现互砍光缆、收购竞争对手的号卡和手机、营销人员冲突打架等现象；另一方面，政府不能真正实现“政企分离”，频频插手企业内部管理事务，人员与机制上也没有完全“去行政化”，三大电信企业负责人的任免，在保留行政级别的前提下，仍由国资委任免，并都是由前邮电部、前信息产业部、工业和信息化部的副部级官员调任。甚至在2004年11月，还出现了三大运营商管理人员对调的戏剧性场面，这在国际资本市场引起了激烈的争议，这在注重商业秘密的国际大型同业竞争企业中，互换高管是完全不敢想象的。这些通信行业的竞争乱象与管理乱象，归根结底是由于行业监管缺位，政府管理越位，政府没有起到规范市场行为的作用。endprint

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

立足于中国电信业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，应该严格实行“政企分开”。一方面对于电信企业具体的经营行业与措施，政府不应参与其中甚至以行政命令的方式改变企业的经营举措；另一方面要着手制定电信市场的相关法律法规，建立有效、公平的电信竞争秩序，规范经营行为。建立和完善市场监管机构。其具体对策有如下三方面：

（一）制定管制基本法

中国从20世纪80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的立法成本。因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。《电信法》的制定与出台，必须是基于电信运营企业的“去国有企业管理”的改革。国有企业是社会主义中国现阶段必然存在的产物，但我们要聚焦在如何去除国有企业的行政色彩，按真正意义上的现代化上市公司的管理体制运行中国的电信企业。消除“行政化”、融入“市场化”。只有这样，立法的最终效果才不会与立法的意图和精神相悖离。

（二）建立健全市场监管机构

当前，电信业行业管理部门为工业和信息化部，但由于部门利益及组织架构的因素，没有起到对电信市场强有力的监管。中国电信市场应建立类似于银行、证券、保险行业的行业管理机构，参照银监会、证监会、保监会的工作范围及工作职责进行设置与管理。规范市场行为，促使电信市场公平、有序竞争。

近两年来，为了确保利润指标，提升资本市场的股东利益与其对中国电信业的信心。三大电信运营商中也有一些行业自律的行为产生，如在某些省、某些地市由三家运营商自发地成立了行业协会，定期召开沟通协调会，在具体的经营行业中强调竞争与合作，规避恶性竞争。这些自律的行为证明电信业自身亦在反省行业发展中存在的问题。但这些自律行为终究是无源之水，无本之木，归根结底，改变管理与考核体系，建立健全市场监管机构才是长远之策。

（三）继续深化国有电信企业体制改革

三家电信企业都为中央直管的国有大型企业，同时也都是上市公司。这就决定了这三家企业不仅要承担国有资产保值增值的任务，也要对资本市场负责，对中小股东负责。企业以盈利为目的。但目前的情况是整个电信运营行业在政府主导的管理与绩效考核的体系下运行，对国有企业管理还存在严重的行政色彩。高管行政任命，考核偏重发展指标而弱化利润指标与健康指数。这就造成企业高管在任期内更注重企业的规模扩张速度与用户发展数量，在指标压力大于利润压力的前提下，更加不注重企业的长期健康发展。这与当前各地方政府的“GDP冲动”有极大相似之处。综上所述，国有电信企业要真正做到有效发展，有序竞争，那么政府就应优化国有企业管理体制与考核评价体系，鼓励企业自主经营。做到“行业监管要到位，政府管理不越位”。endprint