中国新型农村社会养老保险制度存在的法律问题

谢茜

摘 要：随着现代化进程的不断深入，中国传统的家庭养老模式正受到严峻的考验，农村社会养老保险就成为一个突出的议题。中国新型农村社员养老保险制度从立法层面上讲存在四个方面的问题：立法滞后，迄今为止仍未出台一部完整的法律；立法层次低，无较高层次的法律规范；政出多门，难以提高统筹层次和实现社会融合；缺乏法律强制力，新农保制度难以维持。

关键词：农村；社会养老保险；制度；法律

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0297-02

在2013年两会期间，中国唯一一位连任十二届的全国人大代表申纪兰说：“能得到养老保险金，只有社会主义国家才能做到这一点，我感到非常高兴。”[1] 暂且先不评价申代表的话是否稳妥，但是值得肯定的一点是中国的农村社会养老保险取得了一定成就。截至2011年，全国有32 643.45万人参加新型农村社会养老保险试点，其中8 921.782万人达到领取待遇年龄，新型农村养老保险试点基金收入为10 696 847万元，基金支出为5 876 902万元，基金收支累计结余11 991 823万元[2]。虽然中国的农村社会养老保险取得了喜人的成果，但因为中国 “养儿防老”、“积谷防饥、养儿养老”等传统观念根深蒂固，且新老农保衔接不到位等许多问题阻碍农村社会养老保险事业的发展。下面将从法律的角度来分析一下中国新型农村社会养老保险制度存在的问题。

一、立法滞后

至今，中国仍未出台一部关于农村社会养老保险的法律。而现存的涉及农村养老保险制度的法律条文也都是散见于各部门法中，操作性不强，缺乏对该制度系统的规定。涉及农村养老保险的立法只有三个，分别是《宪法》、《老年人保障法》和国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。其中《宪法》、《老年人保障法》不是专门针对农村养老保障方面的专门法，仅笼统提到国家要保障老人的养老权益。国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》属于法律层次较低、法律意义并不完善的政策性制度，仅对新农保制度框架做了原则性规定，法律约束力不强，法律制裁表现为空白。由于立法的缺失可能使参保农民在参保过程中权利受到损害时难以得到有效地救济，部分组织或个人的违法行为也难以得到有效规制，制度的运行也缺乏强有力的保障。虽然目前出台的《社会保险法》第 20 条、第 21 条虽规定国家要建立和完善新型农村社会养老保险制度，但对农村养老保险参保范围、缴费流程、待遇领取条件、待遇支付方式、政府补贴拨付等缺乏具体规定，其中的社会保险征缴、社会保险基金、社会保险经办和监督等内容主要针对城镇养老保险制度而设立的。各地方政府在推行农村社会养老保险的过程中虽大都因地制宜，但也“群龙无首”。 这一方面使得现有的农村社会养老保险工作中出现的问题难以解决，另一方面，由于没有中央统一立法的保险，在一些条件优越，能开办养老保险的地方，农民对养老保险心存疑虑，担心以后政策发生变动，自己的利益得不到保障，从而延缓了农村社会养老保险事业的发展[3]。因此，为避免类似情形再次发生，保证“新农保”制度的稳定性和可持续性，同时也规范相关机构的行为，保障参保农民基本权益，我们急需对新型农村社会养老保险进行立法。

二、立法层次低

农村社会养老保险是一项关系国计民生的重大社会问题，涉及人数之多，涉及范围之广，涉及关系之复杂，要求各地区各领域各部门密切配合，更需要一部高层次的立法来协调各地区各领域各部门的配合。农村社会养老保险在立法层次上本应由全国人大制定。但是中国在农村社会养老保险方面，较高层次的法律规范主要是部门规章级别的，包括《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》等。而各地依据中央确定的基本原则和主要政策制定出适合本地区的实施细则，层次较低，且每个地方因地制宜，各具特色，很难整齐划一。除了《宪法》第 54 条的规定外，现行有关新农保的最高层次法律制度是《社会保险法》，但是该法关于农村社会养老保险方面的内容过于笼统，只是概括性地规定了新农保的缴费原则、账户的组成和成本、参保的养老待遇等，规定过于原则化，缺乏可操作性。现有的法律规范不仅零乱，而且内容上存在严重的局限性，与中国现阶段农村社会养老保险的复杂性要求不相适应，不能满足农村社会养老保障工作的需要。社会养老保险保障的是农民年老时的基本生活，具有长远意义，关系到广大农民的切身利益。必须进行较高层次的立法，以法律的权威性、确定性和稳定性来保证农村社会养老保险开展的连续性，发挥社会养老保险应有的效率。

三、政出门多

碎片化社会保障制度[4]造成社会歧视，导致待遇水平存在差距，福利刚性的严重攀比之风，最终财政负担沉重而难以承受。中国新农保实施中呈碎片化现象已较为明显。

下面以不同地区开展新农保为例介绍中国新农保制度的碎片化表现。在制度模式方面，如浙江省、山东省、吉林省分别制定了《关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》、《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》和《新型农村社会养老保险试点实施意见》；在缴费档次方面，上海市定的缴费档次为每年500元、700元、900元、1 100元、1 300元五个档次。而贵州为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元八个档次；在缴费基础和财政补助方面，苏南地区按照苏州、无锡的缴费标准和财政补助比例，即缴费基础为上年农民人均纯收入的16%、财政补助应缴总额的60%，苏中地区缴费基础为上年农民人均纯收入的20%、财政补助20%，苏北地区缴费基础为上年农民人均纯收入的20%、财政补助10%；在养老金待遇给付方面，绍兴市领取年龄为60周岁，交费满年后，养老金月标准=（养老保险个人缴费账户十与补贴账户储存额本息）÷156，台州市领取年龄为60周岁，月领取额=个人账户基金积累总额×0.005631526等[5]。制度碎片化不仅会使农村社会养老保险制度不同群体之间相互攀比，导致社会摩擦和社会矛盾，不利于拉动内需，阻碍劳动力流动和城乡养老保险制度的转换与衔接，而且由此造成的养老保险待遇差别过大将违背“保基本，广覆盖”的政策目标以及基本公共服务均等化的基本原则，难以提高统筹层次和实现社会融合。endprint

四、新农保制度缺乏法律强制力

从法理学角度来看，一部完整的法律规范应包括假定、行为模式和法律后果三个部分。无法律责任和制裁措施的法律规范，是一个有缺陷的系统，难以有效发挥法律规范的强制功能。现有农村养老保险制度存在无法律责任的问题，一方违反责任的行为，没有明确的法律制裁措施，其结果必然是损害另一方的权利。“新农保”试行的基本原则之一是“政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保”。这一原则给予了农民很大的主动权，他可以自主选择是否参保，没有硬性要求。但不可否认的是正因为如此，很多农民不愿参保，这时我们需要反思，“新农保”与商业保险有本质的区别，其本身具有公共性和社会性，而这两种属性则要求其必须具有强制性。“新农保”的自愿参保原则使农村养老保险出现逆向选择的道德风险—参加保险的往往是年龄较大、丧失劳动能力的老年农村居民，而身强力壮的年轻人参保意愿较弱，会选择其他投资性项目。同时，更多的老年农民领取养老保险金，也就意味着养老保险体系不堪重负，难以为继。如果为了维系养老保险制度，必须提高缴费金额，而这又导致风险较低的农民因为不公平的保费而退出养老保险体系。接着，政府就不得不再次提高缴费金额，更多的农民退出养老保险，即便政府提高财政补贴投入力度，但有限的财政收入能力依旧不能阻止更多的农民退出保险市场，这意味着农村社会养老保险市场萎靡不振，在短时间内扩大较难，最终面临失败的惨剧。另一方面，在新农保基金筹集过程中，对参保人每年未及时缴费的行为，无明确的制裁措施，地方政府如果停保，也没有法律依据，其结果在一定程度上加重了地方政府的管理成本；反过来，法律对地方政府拨付参保人的缴费补贴不到位、经办机构养老金发放不及时等政府责任不到位问题，缺乏有效的制裁措施和救济渠道，将容易损害参保人的应得利益。这种现象如果严重到一定程度，政府与参保农民之间将互相失去信任，制度难以继续运行下去。

参考文献：

[1] 新快报.能拿养老保险金，只有社会主义国家才能做到[EB/OL].http：//news.china.com/focus/2013lh/news/11136226/20130308/17717538.

html，2013-04-15.

[2] 中华人民共和国民政部.2012年中国民政统计年鉴[Z].2012-01-01.

[3] 栾伟华.完善中国农村社会养老保险立法研究[D].青岛：中国海洋大学，2009.

[4] 郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].甘肃社会科学，2009，（3）：50-58.

[5] 李艳荣.浙江省新型农保制度中的政府财政补贴及其效应研究[J].农业经济问题，2009，（8）：95.

[责任编辑 陈 鹤]endprint