上海新一轮重点发展地区交通政策探讨*

马士江

0 前言

根据上海市委市府有关部署，前滩地区、世博会地区、徐汇滨江地区、国际旅游度假区、虹桥商务区和临港地区等是上海未来一段时间内的重点开发区域，其交通需求产生和分布、交通设施供给等均对上海市域交通产生重大的冲击。随着上海城市规模扩大，城市既有交通运行对区域整体开发建设的敏感性也愈加强烈。重点地区的发展需要完善的交通系统进行支撑，同时在上海市这一特大型密集城市进行重点地区规划和开发建设，必须发挥交通系统对功能业态的导向作用，并根据交通承载能力控制开发强度，采用合理的交通模式和发展策略。因此，研究上海新一轮重点发展地区的交通政策对于提供高效优质的交通资源服务、引导和支撑地区发展具有重要意义。

1 上海重点地区发展历程特征

1.1 发展动力

城市重点发展地区历来是上海市规划建设的重点地区，也是学界讨论和社会关注的热点。从近几十年上海城市发展脉络来看，不同时期重点发展地区的发展动力与机制因素存有一定差异，并且地区发展的表现形式多样，但基本都表现出短时间内能级提升、转型加速、跨越发展等共同特征，其发展动力本质上多为区域功能的转型和再开发。

（1）核心区二次开发或区域功能复苏。包括由上海城市功能调整而在核心区产生的重大功能承载地区和老城区改造开发地区，如陆家嘴金融地区，或者为优化城市功能、提升城市能级而发展的城市公共活动中心和副中心地区，如五角场地区、人民广场地区、徐家汇地区、真如地区、花木地区等，在开发模式上多为高强度开发。

（2）主题功能衍生或功能节点带动地区。包括由大型活动、事件或主题乐园等而衍生的重点发展地区，如世博会地区、国际旅游度假区，或者由大型交通设施建设带动的城市重点开发地区，如上海火车站地区、上海南站地区、上海虹桥枢纽地区和龙阳路枢纽地区等。该类地区主题功能较为突出。

（3）国家宏观战略或产业带动地区。这类地区主要发展动力是承担国家宏观战略或是产业发展需求的的特殊功能地区，如张江高科园区、漕河泾技术开发区、中国（上海）自由贸易试验区、临港重装备产业区、洋山港保税区等。

（4）人文构建需要或生态修复。如滨江地区的文化展览地区、生态修复地区，总体开发强度并不是高强度开发，而是强调区域的特色化发展，对空间品质要求相对较高。

1.2 特征认识

重点地区存有显著的共性特征。

（1）政府发挥主导。在重点地区开发的推力中，市级或区级政府发挥了主导因素，特别是市级政府的大力推动，加快了市场资源的介入和调配速度。

（2）多为公共活动中心。在外在表现形式上，重点地区多为市级或地区级公共活动中心，如人民广场地区、五角场地区、徐家汇地区等均为地区公共活动中心。

（3）资源高度投入。从资本和资源的投入密度上看，重点地区在一定时期具有稳定、持续的资源和资金的建设投入，如临港产业地区一直是近10年来坚持发展的地区，在资源、资金等方面的投入具有显著稳定性。

（4）交通需求聚集。重点地区一般具有较高的开发强度，导致地区交通需求总体较高，同时既有重点地区如人民广场、五角场地区等大多也是交通转换和集散的中心，高强度到发交通需求与过境交通重叠较为严重。

基于重点地区发展特征，对城市重点地区作如下总体界定：根据城市整体功能发展需要，期望实现地区功能转变或提升，列入城市重点建设、财力集中投入计划，由市或区政府直接或间接主导，具有广泛的社会认知， 并对城市总体功能布局产生长远性、全局性、战略性显著影响的独立地区或整体区域。

2 新一轮重点发展地区分类

世博会地区、前滩地区、徐汇滨江地区、虹桥商务区、国际旅游度假区、临港产业功能区等新一轮重点发展地区均位于上海未来发展主要轴带的节点位置，也是上海新一轮提升国际竞争力和转型发展的重要新增战略空间，特别是中心城及周边区域的重点发展地区更是上海扩大中心城聚集和辐射效应的重要空间载体。根据新一轮六大重点发展地区的地理区位、功能能级和发展模式等来看，这些重点地区总体可分为中心城滨江更新开发地区、中心城周边特定功能蔓延地区（大型枢纽延伸开发地区、中心城周边大型旅游度假区）和市郊外围重点新型产城区三类地区（图1）。

图1 新一轮重点发展地区分类示意图

2.1 中心城滨江更新开发地区

世博会地区、徐汇滨江和前滩地区等均位于中心城黄浦江两岸滨江发展区, 以商务行政办公、商业金融、文化创意等功能为主，期望通过多元复合和功能错位形成滨水区多样用途的功能空间。黄浦江两岸滨江发展区作为上海中心城十字发展主轴之一（图2），是上海提升国际大都市辐射能级和国际竞争力的核心空间载体之一。滨江地区属于尽端式交通网络，黄浦江是两岸陆路交通联系的重大屏障。鉴于滨江地区交通系统存在的先天弱点和缺陷，对通勤交通高集聚度的大规模高强度商业办公项目布置要慎重对待，此外需要加强滨江地区功能相互间的协调和互动，培育沿江纵向的功能联系需求，注重沿江交通流与横向交通流的转换匹配，增强纵向交通设施的利用效率。

图2 中心城”十”字功能发展主轴示意图

2.2 中心城周边特定功能蔓延地区

虹桥商务区和迪士尼国际旅游度假区等均位于中心城周边，是由于特定功能的带动而形成的特定功能蔓延地区，一定程度上突破了原有城市总体规划确定的发展方向。

（1）大型枢纽延伸开发地区

虹桥商务区是依托虹桥综合交通枢纽建设的商业、商务积聚区，其所处的地区是上海辐射长三角的门户要冲，也是上海交通负荷最重的地区之一，地区交通情况复杂。随着中国博览会等大型项目的引入，将积聚更多的人流和物流。商业、商务、会展、枢纽转换等多重功能复合产生高强度人流物流积聚，也带来多重交通转换。虹桥商务区位于交通体系相对发育不全的中心城边缘地区，多重交通复合转换混杂，对外交通聚集度高，内外交通转换规模大，空间资源有限，交通资源极为紧张。同时虹桥商务区的商务功能集聚程度、城市空间发展导向、发展定位均超出原有城市规划确定的总体框架，区域中心或城镇发展体系相对模糊，因此，需要坚持交通与土地利用的互动、集约发展，将优质的空间资源优先向高效率的公共交通体系倾斜（图3）。

（2）中心城周边大型旅游度假区

处于中心城周边的上海国际旅游度假区在迪士尼乐园的重大旅游项目的带动下形成，旅游度假的特殊功能与中心城之间的关联性相对较小。同时，国际旅游度假区交通资源条件相对宽裕，且迪士尼乐园本身拥有相对完善的交通系统规划。但是从城市发展来看，国际旅游度假区及其周边区域发展的主观意念强烈，是否会超过预期发展设想具有不确定性。因此，需要协调度假区功能发展区与核心区功能错位关系，以交通要素和条件作为重要指标，强化两者间功能协调与互动。

图3 虹桥商务区与中心城功能关系示意图

2.3 市郊外围新型产城区

临港地区处于上海滨江沿海发展轴上，一直拥有较高的战略定位，是上海面向海洋、面向国际、承接海港枢纽功能辐射的前沿地区。临港地区从启动至今已10余年，但从现实发展来看，除目前重装备区和物流园区等发展势头相对良好外，其他区域实施效果相对不佳，尚难以脱离如“婴幼襁褓期”的特殊支持。在交通系统构建上，该地区处于市域尽端，加之中心城区强大的内核聚集，使得临港地区人气聚集严重不足，需要强化对外交通体系的构建，提升临港地区交通区位，“吸引人且留住人”。

3 新一轮重点发展地区对市域交通影响

新一轮重点发展地区产生新增岗位量是实现经济繁荣、区域活力的必然要求。滨江地区、虹桥商务区、旅游度假区等新一轮重点发展地区开发将带来建筑总量、人口、岗位等大幅增长。这些重点地区的职住平衡范围、新增岗位和人口选择的交通出行方式决定了上海中心城、重点发展地区周边区域交通系统面临的压力。

3.1 中心岗位聚集或将加剧向心通勤

根据2008年经济普查数据统计，距离市中心（人民广场地区）0—5km是就业岗位最为密集的地区，约为3.0万个/km2，5—10km则迅速衰减至0.9万个/km2，可见中心城特别是核心区内的岗位聚集程度非常高[1]。根据有关预测，未来上海人口增长的重心集中在郊区新城和中心城周边，中心城内人口增长空间有限，而中心城岗位将进一步增长[2-3]。经统计，核心区滨江地区的工作岗位具有大幅增长，约占未来中心城岗位增长总量的50%左右，势必将进一步提高中心城的岗位人口比，加剧郊区向中心城的向心交通矛盾（图4）。

图4 2008年市域岗位密度分布图

3.2 出行规模增加导致交通聚集严重

根据各重点发展地区总体规划，预测中心城核心区滨江地区交通出行总量增长约300万人次/日，约占中心城出行增长总量的40%。如果考虑中心城滨江地区、虹桥商务区、旅游度假区等三者叠加对中心城的交通影响，预测对中心城的贡献交通量可能达到880万人次/日，约占现状中心城出行总量的30%、未来中心城出行总量的25%，滨江地区、虹桥商务区和旅游度假区等重点地区将对中心城出行量增长的贡献度达到60%左右[4-8]（图5）。

图5 新一轮重点地区与中心城发生交通出行量预测

3.3 职住平衡体系在市域一小时有效通勤圈内协调

根据未来不同地区区位等特征，并借鉴现状市域重点地区交通分布特点（图6），各重点地区的职住平衡体系基本上在市域一小时有效通勤圈内协调。预测滨江综合开发区商办岗位职住平衡圈中，出行距离6—7km的频数低于50%，出行距离10—12km的频数在85%以内，基本覆盖中心城区域。预测虹桥商务区商办岗位职住平衡圈中，出行距离7—8km的频数约为50%，出行距离12—15km的频数在85%以内，主要影响中心城内的西部地区和南部地区（长宁、徐汇、普陀等地区）。

3.4 高强度重点发展地区轨道交通支撑有待提升

高强度开发重点地区的开发建设将促使商务办公等岗位向中心城进一步聚集，城市就业和居住功能的空间分异进一步加剧，或将加剧城市通勤交通问题，需要提升这些地区的大运量公共交通交通支撑。以滨江地区为例，分析对象为翔殷路以南、上中路以北的中心城核心区的黄浦江滨江两岸地区近30个编制单元，约占中心城面积的5%，是未来中心城建筑量、岗位数和出行总量增长的主要区域之一。滨江地区轨道交通、越江通道等主要的对外交通设施增容空间十分有限，其轨道交通站点（含邻近300m可用范围内）密度约为0.7个/km2，基本与整个中心城规划的站点密度相当（中心城规划站点密度约0.65个/km2），而该地区整体出行强度却为中心城平均水平的4倍以上，可见大运量轨道与滨江地区相对较高的开发强度并不匹配，未来可能对地区发展会产生较强的制约（图7）。

图6 现状小陆家嘴地区出行距离累计频率曲线（2011年调查数据）

图7 滨江地区与轨道交通规划空间关系示意图

4 重点地区交通政策思考

重点地区交通发展应以构建人性化交通服务、多方式发展协调、公共交通主导、引导性交通支撑的交通体系为主要目标，形成集约绿色交通引导重点地区发展与功能更新,重点关注提升区域职住协调、强化集约交通主导、构建内部特色交通等核心战略。

4.1 用地与交通协同政策

交通系统是重点地区发展的基础支撑。在交通与用地协调发展互动中，应优化规划编制机制，强化交通系统规划成果与城市规划、土地开发强度控制之间的纳入程序，在控制性详细规划、修建性详细规划等各个阶段加强土地开发的监督与实施保障手段。

（1）优化用地规划与交通规划衔接机制，功能业态规模规划引入交通论证。针对小陆家嘴、徐家汇等既有重点地区的功能业态、土地开发强度与最初规划发生较大偏差的实际情况，需要优化新一轮重点发展地区的用地与交通规划协同编制机制，确立各层次用地规划同步或先期开展交通规划和承载分析的强制机制，在用地规划阶段以交通承载和交通条件作为地区开发强度与规模控制的重要边界，同时强化交通专项规划的技术支撑，把交通专项规划作为重点发展地区各层次用地规划审核的强制组成部分。

（2）严控交通设施指标落地，特殊地区实行带方案地块出让方式 。上世纪90年代，小陆家嘴地区由于土地出让阶段的方案对立体交通设施的位置与空间预留不是非常明确，待土地开发上报设计方案时，往往由于交通分层系统建设时序不同，很难在设计方案中落实立体交通系统的衔接、预留，导致地区交通一体化建设较为困难。因此，在新一轮重点发展地区规划中应把交通详细设计与城市设计紧密结合，明确一体化交通系统的空间预留条件，如地块内外的地下、地上空间开放位置、开放面积等，同时在土地出让阶段明确纳入土地出让合同（图8）。

（3）协同地区用地开发与交通设施建设关系，确保交通设施规划落地。重点发展地区交通设施建设计划应与地区地块开发安排时序相协调，分别满足近、中、远地区交通需求，优先保障公共交通设施需求落地。此外，在行政体制上建立规土、建管、交通、重点地区管委会等不同主管部门的行政协调机制和各部门通报—反馈—问责工作机制，促进地区开发与交通设施规划、建设、管理一体化。

图8 交通与用地规划协调机制示意图

4.2 弹性化交通供给政策

重点地区土地一般具有较高的经济价值，基于市场调配需求，相关开发商主要考虑自身商业利益和后期招商招租的效益，通常会尽可能加大开发强度、增加小汽车停车泊位，容易产生功能业态、人员结构等与控制性详细规划发生偏差的现象，导致实际交通需求高于规划预期、交通出行结构与预期不符。因此，重点地区的交通系统配置须具有一定的冗余弹性。

（1）快速大运量公共交通支撑高强度开发地区。中心城内综合开发和周边功能蔓延地区，其开发强度一般较高，这些高强度开发的重点地区务必强化集约化的公交优先落实，调整优化和加密轨道交通网络及站点布局。同时加强常规公交网络覆盖，发挥基础作用、灵活调节和衔接转换作用，实现公共交通出行比例达到60%以上。如伦敦码头区、曼哈顿CBD区等均有过交通系统容量限制制约地区经济发展的教训。伦敦码头区再开发在2000年以前一直活力不足，自2000年地铁Jubilee线建成通车，金丝雀码头至伦敦内城仅需8min，使得区域商业活力被迅速激活。案例表明，大容量轨道交通系统能够为高密度地区开发提供强有力支撑，是决定交通系统综合容量的关键[9]。

（2）以功能为导向实施道路网络差别多样化。以功能为导向，强化重点地区路网系统完备性，采取多形态和多模式的路网格局。此外，在上海既有的重点地区发展过程中，由于采用大地块出让模式，地区交通一体化开发较为困难，新一轮重点地区一般要减少宽大马路规划建设，着力营造小尺度的宜人城市空间，并预留立体分层交通网络满足冗余弹性。

（3）差异化停车需求管理调节交通时空分布。确定不同重点地区差异化的停车配建标准，划定不同停车配建分区，在规划建设中执行差异化配建标准。中心城内重点地区要严控配建标准，设置停车配建上限，运行管理中优化泊位使用政策。中心城周边重点地区以枢纽统筹为核心，完善“P+R”换乘体系。

（4）多层面协调加强慢行交通发展。以曼哈顿CBD、伦敦金丝雀码头、巴黎拉德芳斯地区等地区为例，这些高强度开发地区围绕轨道站点，重点打造人性化的慢行交通环境，慢行和公共交通相互促进，形成了“步行+轨交”主导出行模式，轨道交通在出行结构中占比超过70%[10]。上海新一轮重点发展地区要完善慢行交通与公共交通换乘体系建设，优化步行环境。同时依托高密度路网完善非机动车通道网络，并明确非机动车泊位配建审核与管理部门，按照就近设置原则配套建设非机动车停车场。有条件的重点发展地区鼓励发展公共租赁自行车网络系统，实现自行车低碳、休闲、接驳等多种功能。审慎对待非机动车禁行管理，如核心区域禁止非机动车通行，须在区域层面形成合理的替代通道网络。

4.3 个性差别化交通政策

不同类型和区位的重点地区，在遵循普适性交通政策外，要结合自身特征和发展的趋势，因地适宜地确立相对个性的交通政策。

（1）上海中心城内的滨江重点发展地区，因区域路网增容空间有限，且轨道交通加密可能性小，能够选择的交通保障策略较为有限，须严格控制小汽车的停车需求，出台鼓励短距离职住平衡的相关配套政策，并积极发展中运量公共交通系统。若部分区域经综合交通论证不足支撑其开发量，可对其容积率适当做减法。

（2）中心城周边的重点发展地区可借鉴香港、库里蒂巴等城市的TOD开发模式，推行将职住平衡圈引导转化为职住平衡带的交通发展策略，大力强化TOD发展模式，在职住平衡带按人口和岗位数适当提高公交枢纽、场站等用地配置标准。同时，加强交通需求调节政策，相关标准纳入中心城范畴统一考虑。

（3）市郊外围重点产城地区应强化独立性、综合性节点城市观念，重点做好用地空间布局和结构优化，以产城融合减少对外通勤交通需求，构建绿色生态交通系统。

5 结语

新一轮重点发展地区的规划建设是上海实现功能转型、能级提升的重大举措，其开发建设也将对上海整体交通产生长远影响。交通系统作为重点发展地区重要基础支撑，须在全市层面统筹考虑，确立并严格执行合理的交通战略和政策，以促进重点发展地区城市功能和交通系统健康有序发展。

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