中国新型城镇化的蓝图构建、实施挑战与研究策略

诸大建

0 引言

多数研究者同意，中国到2030年左右会达到65%—70%左右的城市化水平，这是21世纪城市时代的重要事件。如果说过去30年的经济高增长是中国给世界带来的一个惊奇，可以预料未来20—30年的中国新型城镇化会给世界带来新的惊奇。到2030—2045年左右，中国将会有大约10亿的城市人口，出现3—5个世界上规模最大的巨型城市区域，出现不下10个人口超过千万的巨型城市，出现世界上最长的高铁网络体系，在巨型城市中出现最长的城市地铁系统。基于中国政府颁布的国家新型城镇化规划（2014—2020），从城市研究和公共政策的角度，围绕中国新型城市化的两个基本问题。一是新型城镇化到底指的是什么，理论上如何与过去30年的

传统城镇化形成区别；二是到2020年的新型城镇化阶段性目标是什么以及行动上如何去实施，谈谈3个方面的看法与评论。

1 新型城镇化的理想架构

在第一个问题上，虽然中共十八大以来有高层和学者的许多说法，但是最希望这份规划对新型城镇化及其特征有一些权威的界定或者描述。在这个问题上，我一直不喜欢流行的说法，把新型城镇化简单说成是人口的城市化，过去30年的城镇化是土地的城市化。其实，理论上根本就没有土地城市化这样的说法，城市化从来就是以人口进城为判断标志的。我自己曾经提出过人口-城市两个半球的理论，认为中国以往的城市化是人口进城与城市发展系统不匹配的城市化，而现在的新型城镇化是人口进城与城市发展系统要匹配的城市化。由此可以看到，中国一些“鬼城”实质是城市建设的规模大大超过人口进城的规模，而大多数沿海城市是城市供给系统跟不上蜂拥而至的人口进城，因此前者的改进方向是进人，后者的改进方向是中心城区要控人或者城市供给要上去。研读国家新型城镇化规划的指导思想与基本原则以及相关的解释，可以用中共十八大以来强调的“五位一体”概念，对照识别出新旧城镇化的10个差异（表1）。

表1 从“五位一体”看新旧城镇化的10个差异

（1）人口进城与社会建设的关系。差异一是人口的户籍与常住问题。中国以往的城市化是人口进城但不落户的城市化，导致亦城亦农、非城非农的第3种人口规模持续扩大；新型城镇化是人口与户籍相匹配的城市化，目的是让上亿的第3种人真正在城市中安居下来。曾经说过，判断新型城镇化成功与否的标志，是常住人口与户籍人口之间的缺口减少；如果不是，就是一切照旧的城市化。2012年中国常住人口城镇化率是52.6%，户籍人口城镇化率是35.3%，差值达到了有史以来最大的17.3%（图1）。这次规划明确了改进方向，提出到2020年常住人口城镇化提高到60%，户籍人口城市化率提高到45%，两者的差值要减少到15%左右。虽然这个差值仍然很大，但是已经表明要扭转旧式城市化的趋势了。差异二是人口进城的包容性和公共服务的均等化问题，人口进城与户籍一致的实质，是农民工与城里人一样具有并享受教育、培训、养老、医疗、住房保障等基本的公共服务。以往的城市化是城市内部二元分化、基本公共服务对农民工没有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元结构、基本公共服务实现包容性的城镇化。

（2）人口进城与经济建设的关系。差异三是城市从工业化驱动到服务经济驱动的问题。以往的城市化是工业导向的，与世界相比城镇化与工业化两者的比率太低，城市发展热衷于建设各种工业园区，无法满足大量农民进城的就业需求；新型城市化是服务经济导向的，通过服务经济解决城市新增人口的就业需求，改变我国服务业增加值占GDP比重只有46.1%，不仅低于发达国家74%平均水平，而且低于发展中国家53%平均水平的问题。差异四是农业经济的规模化问题，在以往的城市化中农民工进城不离地，土地规模经营难以开展，农业生产方式无法摆脱低效率的传统巢穴。新型的城镇化，要促进农村人口真正向城市转移，促进土地的规模经营，在农业人口实质性减少的同时大幅度提高农业生产率，实现中国农业生产的现代化。

图1 城市常住人口与户籍人口的缺口在增大

（3）人口进城与生态文明的关系。差异五是人口进城与土地资源消耗的关系。以往的城市化，不管大城市、中小城市还是小城镇，不管东部、中部还是西部，城市化均是大手大脚地消耗土地资源，城市建设用地的速度和规模远远大于城市常住人口的速度和规模。2000—2011年的10多年间，中国城镇建成区面积增长76.4%，远远高于城市常住人口50.5%的增长速度；农村常住人口减少了1.33亿人，但是农村居民点建设用地却增加了3 045亩。以上海为例，2013年常住人口为2 400万，建设用地已经逼近2900平方公里，相对人口透支了500km2。针对这种状况，新型城镇化提出人均建设用地严格控制为100m2，要实现人口规模与建设用地相匹配的土地集约型城市化。差异六是城市发展的空间形式问题。以往的城市化是大城市特大城市导向的城市化，靠沿海大城市吸纳从农村到城市远距离穿行的人口。新型的城镇化是不同规模城市集群发展、协调共生的城市化，要通过中心城市经济功能以及相关功能向周围中小城市的转移和扩散，提高城市集群形式的人口吸引力。差异七是城市化的功能布局与交通问题。以往的城市化是空间蔓延、功能分离、交通拥堵、通勤时间长的城市化，例如住在北京燕郊的外来人口要花上6、7个小时到城里去上班或打工。新型城镇化是空间紧凑、功能混合、交通合理、通勤时间减少的城市化，要实现工作、居住、商业与生态空间、交通站点的综合开发。

（4）人口进城与城市文化建设的关系。差异八是人口进城与文化传承的问题。曾经说过，适宜人居住的城市需要有4个“可”，除了可就业性、可居住性、可出行性之外，很重要的是可旅游性或可游憩性。可游憩性很大程度涉及城市的人文建设，它决定了城市的精神吸引力和文化软实力。以往的城市化是千城一面、忽视中国文化的城市化，旧城改造常常是毁坏历史文化和自然遗产，制造各种没有传承的假古董、假文化搞旅游；新城建设则无视中国的文化传承，复制和拷贝欧美的城市模式与建筑模式。对照起来，新型城镇化要强调的是有中国文化、记得住乡愁的城市化，强调文化是中国城市历史传承、彰显特色的精神基因，要加强包括自然遗产保护、文化基础设施、体育休闲设施在内的人文城市建设，特别是在旧城改造中保护历史文化遗产和传统风貌，在新城建设中要将传统文化因素融入现代化。

（5）人口进城与政治建设的关系。差异九是城市发展的资金来源和体制安排问题，特别是基础设施和公共服务的钱从哪里来。以往的城市化依赖土地财政，通过大规模出售土地搞房地产导向的城市化。新型城镇化是金融创新的城市化，要求中央与地方间的转移支付与进城人口的情况相匹配，培养新的地方税种和允许地方发行城市建设债券，运用公共部门与私人部门的合作关系即PPP模式来建设城市。差异十是人口进城与城市管理的规划协调、合作治理问题。以往的城市化是规划冲突、部门分割的城市化，中国当前的许多城市病，源头上很大程度与体制上和规划上的互相打架有关。新型城镇化是规划整合、合作治理的城市化，强调城市发展要加强包括规划、建设、运行全过程的政府间合作，国家层面的新型城市化规划要整合各种专项规划，推动由发改委主持的经济社会发展总体规划、由住建部门主持的城市规划、由国土部门主持的土地规划等实现三规合一，甚至是包括交通规划、环境规划的多规合一。

表2 新的城市人口规模等级

表3 新型城镇化的主要指标

2 新旧城镇化转型的实施挑战

我关注的第2个问题，是新型城镇化到2020年的具体目标和指标以及实现途径问题。在传统城市化为当前既定状况的情况下，新型城镇化升级版到2020年要有初步的成功，取决两个方面：一是目标确立是合理的，二是改革力度是足够的。从人口进城落户的总量、结构、效益、质量等四个大的方面，可以发现新型城市化蓝图构建的宏大完美与行动实施的操作可行之间，仍然存在着严峻的挑战，意识到强有力的改革措施对于新型城镇化蓝图实施的重要性。

（1）人口进城落户的规模问题。规划设想到2020年，常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差值减小为15%，比2012年的17.3%减少2.3%，粗看起来这好像不是一个很大的数字。但是，户籍城市化率从2012年的35.3%提高到45%，在8年内提高将近10%即有1.3亿多人进城落户，却是一个比较高的目标。对照过去10年里户籍人口城市化率的增长是8%左右即1亿左右人，可以想到这需要相当大的增量政策和改革力度才能够达到。进一步，我们一直假定农民工对户籍问题好像很在乎，有旺盛的户籍人口城市化需求，但是这样的需求是否真的有那么大，却是需要好好研究的。事实上，现在有不少来自农村的进城打工族，虽然希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放弃农村户籍。笔者每次在打车或者理发的时候，与打工的农民工攀谈，他们喜欢说赚了钱回到老家住在县城里，但不一定要换成城市的户籍，认为有农村户籍是有不少好处的。如果是这样，要短时间内实现很高的户籍人口城市化目标，就变得特别艰难。

（2）人口进城落户的结构问题。规划强调要实现差别化的落户政策，500万以上的特大城市人口要严格控制，500万以下的各类城市则不同程度放开（表2）。但是这如何操作是需要思考的。2010年中国1 000万以上人口城市有6个，500万以上人口城市有10个，现在已经超过了这个数。挑战性的问题是，中国大多数500万人口以上的城市，实际上是行政区的概念而不是建成区的概念，是城市的集群组合，而不是单个的城市。如果单一地强调严格控制500万以上人口城市，那么就意味着要控制整个城市集群的发展。事实上，对于这些城市，真问题是中心城区人口过度拥挤应该控制，而郊区城市应该允许有合理的发展。我的看法是，我们需要控制单一的特大城市的膨胀式发展，也要防止远离城市群的小城市分散式发展，但是不要反对在大型城市集群中围绕中心城市发展一小时交通圈之内的中小城市。事实上，这样的城市是有理论上和现实上的人口吸引力的。以上海为例，上海行政区意义上的常住人口，2000年以来净增长800万，到现在达到2 400万，到2020年有继续增长到3 000万的很大可能，而上海的城市是由东西南北中几个模块组成的城市集群，重要的是控制中心城区的人口增长与空间蔓延，在郊区形成能够分散人口过度向中心城区集聚的二级城市。类似地，急切希望在中西部发展成渝、长江中游、中原、哈长等四个大的城市圈的目标也是必要的，但是在到2020年的短短时间里，除非有非常强大、反常规的行政干预，京津冀、长三角、珠三角等沿海3大巨型城市集群，仍然是人口市场性流动的目标所在。

（3）人口进城落户的效率问题。城市效率特别是空间效率是要解决土地城市化快于人口城市化的问题，规划提出到2020年要达到人均建设用地不大于100m2，大幅度提高中国城市的平均密度。实现这个目标，需要有特别强硬的推进政策。一方面，现有的城市，不管大城市还是小城市，不管沿海还是中西部，城市建设用地普遍超过城市人口规模。有资料表明，中国1992年已经出现了500多个新城新区规划，规划用地近7万km2，加上原有的城市，人均建设用地已经达到130m2。要达到现在的人均100m2标准，不是需要把人口规模提上去与已经消耗的建设用地相匹配，就是需要把消耗的土地退出来与已有的人口规模相匹配。以上 海为例，现有常住人口2 400万，建设用地消耗逼近2 900km2，在严格控制特大城市人口规模的情况下，就是意味着要把超标的建设用地退出来；另一方面，现有的农村，存在着人口进城落户但是居住建设用地却在扩大的问题，导致了与发达国家城市化一般使农村用地增加相反，我国城市化却是农村用地减少的怪现象。要达到农村人均建设用地不大于100m2，也意味着要把农村人口进城以后仍然占用的建设用地退出来。目前在规划文本中，还没有看到实现这一目标的针对性措施。

（4）人口进城落户的质量问题。吸引人口到城市落户的关键是城市发展的质量，包括就业机会、公共服务、基础设施、环境保护等等，规划提出了到2020年的具体目标和指标，多项要求对城市常住人口的覆盖率强调要达到90%及其以上（表3）。要实现这样的目标，有关部门估计需要有40万亿左右的增量投资。虽然新型城镇化规划，合理地堵截了传统城市化的土地财政路径，提出了成本分担、转移支付、地方债券、公私合作伙伴关系（PPP）等多种替代的资金来源和融资形式，但是这些新的融资形式能否有效地达到所需要的规模，起到替代的作用，是需要有时间的。目前仍然有城市在沿袭土地财政的旧路子搞城镇化，因此没有某种大刀阔斧的改革举措，要短时期在增加城市人口的同时提高城市发展的质量，也是艰难的。

3 寻找沟通愿景与现状的通道

可以理解的是，当前的规划既要描绘新型城市化的原则并强调与传统城市化的区别，又要对到2020年的新型城镇化发展提出具体的阶段性目标和操作性行动，前者要有高度要有理想憧憬，后者要接地气要有问题导向，两个东西合在一起不容易写好。

笔者曾经研究过战略研究中的三种情景问题。理想上，任何好的战略规划研究均需要回答三个基本问题，即现在在哪里、要到哪里去、如何去哪里的问题；实际上，规划常常在前两者中有短长，或者强调外推型的现状解决，或者强调愿景式的目标建构，好的做法是运用回溯比对型方法在两者之间发现有效的通道和工作空间。

（1）愿景建构型研究。我国改革开放以来的城市战略和规划研究，大多数是愿景导向或蓝图导向的，即设定未来某个时间上的理想目标，然后往下推现在的发展。例如，以发达国家为追赶对象，设定经济增长或人均GDP到什么时候要达到什么目标，要求每年增长超过多少多少。表现在城市化问题上，就是要以发达国家成熟阶段为目标，想最快速度地达到常住人口70%的城市化愿景。在内部，经常出现城市化不发达的中西部地区以沿海发达地区为目标，急切地确定短时期内实现赶超的目标。这样的战略研究和规划研究理想化的味道很重，重点是强调应该怎么样，不考虑实际是怎么样。这正是中国发展经常有速度无质量的思维根源。不客气地说，在国家新型城市化规划中仍然有这样的理想蓝图规划的影子。过去10年只有8%的户籍人口增长，现在希望6年内有10个点的户籍人口增长；过去人均建设用地已经达到130m2，希望6年内控制在100m2；过去多年来搞城市化依赖土地财政，现在希望马上能够用其他手段解决城市发展资金问题，均是这样的事例。

（2）现状外推型研究。另一方面，在愿景导向战略研究和规划研究的对立面，是单纯的问题导向或者现状导向研究。强调解决现有的问题才是主要的，战略研究常常缺乏变革性的蓝图构想和振奋人心的发展目标。这样的研究线性思考的味道很重，表现为事实怎么样决定了未来怎么样，没有非线性的跃升。在国家新型城市化规划中，也有这方面的影子，例如有关人口落户、能源强度、经济增长等问题的论述，均是沿袭以往的趋势。

（3）回溯比对型研究。愿景建构法无法解决现在向理想目标的过渡，现状外推法无法实现未来的非线性变化。最好的方式是用回溯比对法将两种方法结合起来，发现从现在到未来的可行区间。具体地说，就是以现状外推线为下界，以愿景构建线为上界，拉一个三角形的可能区间，在当中选择适宜的目标与实施路线。例如，在中国新型城市化的案例中，在2020年常住人口达到60%的情况下，设想相对于现在的35%，达到42%左右的户籍城市化率。同时针对现在的人、地、钱、管理等主要问题，提出四个方面的挂钩政策。即户籍制度与人口在城市中的居住年限挂钩、建设用地与常住人口数量挂钩、政府财政转移支付与城市实际常住人口挂钩、政绩考察不看GDP而是要与单位土地的人口密度、经济产出、公共服务挂钩。

4 结语

总的说来，新型城镇化虽然开始启动、开始发轫，但是它的实现却是一个需要20—30年坚韧努力的长期过程。国家有了第一个具有战略意义的新型城市化规划，其意义不可低估。现在，我们看到规划对新型城市化的蓝图构建及其与传统城市化的区别是清晰和完美的；未来，我们期待看到实现2020年新型城市化目标所需要的强有力改革措施和行动方案。

References

[1]国家新型城镇化规划（2014—2020）[M].National New Urbanisation Planning（2014—2020）[M].

[2]本刊编辑部.“ 新型城镇化与城乡规划”笔谈[J].城市规划学刊，2014（5）：1-6.The Editorial Department. Special Interview：New Urbanization and Urban Planning[J]. Urban Planning Forum，2014（5）：1-6.

[3]国家发改委. 迈向全面建成小康社会的新型城镇化道路研究[M]. 北京：经济科学出版社，2013.National Development and Reform Commission.Study of the New Urbanisation Path towards Constructing an All-round Well-off Society[M].Beijing：Economic Science Press，2013.

[4]联合国开发署. 2013中国人类发展报告-可持续与宜居城市[M]. 北京：中国出版集团公司，2013.The United Nations Development Program. 2013 China Human Development Report：Sustainability and Livable City[M]. Beijing：China Publishing Group Corp.，2013.

[5]世界银行. 2009年世界发展报告-重塑世界经济地理[M]. 北京：清华大学出版社，2009.World Bank. 2009 World Development Report:Remold World Economic Geography[M]. Beijing：Tsinghua University Press，2009.

[6]诸大建，等. 中国城市可持续发展绿皮书[M]. 上海：同济大学出版社，2014.ZHU Dajian，et al. Green Book of Sustainable Development of Chinese Cities[M]. Shanghai：Tongji University Press，2014.

[7]张庭伟. 中国规划改革面临倒逼：城市发展制度创新的五个机制[J]. 城市规划学刊，2014（5）：7-14.ZHANG Tingwei. Pursuing Innovative Urban Development Mechanisms in Chinese Cities[J].

Urban PlanningForum，2014（5）：7-14.

[8]魏后凯主编. 走中国特色的新型城镇化道路[M].

北京：社会科学文献出版社，2014.

WEI Houkai，Edit. Follow the Way of New Urbanisation with Chinese Characteristics[M].Shanghai：Social Sciences Academic Press，2014.Beijing：Economic Science Press，2013.