确保中小企业就业安全是最大的民生问题

林毓铭　刘向群

摘 要：中国中小企业吸纳就业人数占80%以上，中小企业融资难等问题，直接导致中小企业就业贡献率下降，在目前复杂的经济与社会形势下，必须建立相宜的政策矩阵，在“双保”方针难以两全的情况下，就业增长优先于经济增长，解决就业这一最大的民生问题为上策。

关键词：“双保”方针；金融危机；政策矩阵；就业安全

中图分类号：F270 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0010-03

一、中小企业困难加大，“双保”前提下首先要保就业

在金融危机肇始地的美国，政府挺身而出，大力救市，世界多个国家也采取了一致的行动。企业倒闭会伴生债权人讨要欠款、工人讨要工资以及失业工人就业甚至社会稳定等问题，需要政府出面处理解决。全球经济发生重大波动时，很多企业因无法承受冲击而倒闭或破产不再是个案，这需要引起地方政府的重视，并应有处理预案。地方政府应担当起破产倒闭企业清算的责任、化解社会矛盾的责任，采取特殊手段，维护经济和社会的稳定。从中国的现实来看，单纯从GDP的增长着眼并不必然保证就业增长目标的实现。保增长不是仅仅为了维持某一水平的GDP增长率，而其内涵是保持就业的稳定和有所增加。把保增长的目标明确定为保就业而不是GDP增长率，对于民生具有重要意义。

全球经济发生重大波动时，很多企业因无法承受冲击而倒闭或破产不再是个案，这需要引起政府的高度重视，并应有处理预案。政府应担当起破产倒闭企业清算的责任、化解社会矛盾的责任，采取特殊手段，维护经济和社会的稳定。从中国的现实来看，单纯从GDP的增长着眼并不必然保证就业增长目标的实现。保增长不是仅仅为了维持某一水平的GDP增长率，而其内涵是保持就业的稳定和有所增加。把保增长的目标明确定为保就业而不是GDP增长率，对于民生具有重要意义。中国制造业采购经理指数（PMI），可以大体反映就业与物价水平的变化状况。2013年5月中国制造业采购经理指数为50.8%说明，人们对经济过于悲观的预期已经反映在市场，低于荣枯线，也可能加重对经济的悲观看法[1]。以中小企业为主的制造业就业在中国占有绝对比重，PMI持续下降，意味着就业形势趋向严峻。事实上从2008年以来，中央拿出4万亿“保八”。投资主要集中在“铁、公、基”重大项目，近九成项目被国有大中型企业占有，国企成为大规模投资的主要受益者。但占有社会资源60%以上的国企，每年对GDP增长的贡献不足30%，解决就业不到20%，而分配收入却占了全社会分配收入的60%以上。

2013年，在网络上被戏称为“史上最难就业年”。一是创下历史毕业生规模新高，2013年全国高校毕业生达699万人，二是计划招聘岗位数的严重下降。尤其是中小企业、外向型企业仍遭遇重重困难，全球经济增速减缓，以及国际贸易保护主义的抬头，使得海外市场需求大幅下降，出口贸易缩减，出口企业面临严峻的经营局面。由于出口企业的投资需求降低，进而影响到中国的经济增长和大学生就业。中小企业面临的困境包括两个方面：其一，竞争（包括企业和外贸部门的竞争）太激烈，价格已经被压到最低点，利润空间极端狭小，承受不起必要的调整。在周期性与结构性双重调整的时期，再加上受外部金融危机影响，“共振”加重了对企业的冲击力。企业间存在大量三角债，引发整个产业链的生存危机；其二，处于下游的劳动密集型企业正处在前所未有的艰难之际，表现为激烈的竞争使其无涨价空间，只好挤压利润，“不搞技术改造等死、搞了技术改造找死”始终是相当一批中小企业的魔咒。

一些中小企业（劳动密集型企业）倒闭的原因，一是在实施以“两防”（防通胀、防过热）为目标，并强调“有保有压”的宏观经济调控中，中小企业难以从“保”的措施中受惠，而在“压”的措施中却常常首当其冲；二是劳动密集型中小企业处于高度竞争环境，面对上游国际原油和其他原材料价格上涨推动的PPI提高，无法通过涨价释放成本压力，利润被大大挤压，结果是那些处在边缘上的企业便难以为继；三是那些长期以来只是靠压低工资和违背劳动力市场规制以维持生存，而在经营上并不具备可持续的竞争优势的企业，在劳动力供求关系改变和劳动力市场制度日益健全的条件下，变为被逆向的“买方市场”，被淘汰出局在所难免。

由于位于产业链条下端的制造业中小企业面临的竞争异常激烈，是价格的接受者而不是决定者，因此，他们承受的生产成本上涨压力无法通过提高价格得以消化。虽然在过去几年中，面对能源、原材料价格和工资的上涨，制造业企业通过提高中间投入品使用的技术效率，以及提高劳动生产率，在很大程度上化解了生产成本上升的压力。但是，面对当前国内外的周期性冲击因素，相当多的中小企业已经难以自救。要想使中小企业摆脱困境，需要运用金融手段和减税手段给予特殊的支持。既然这类企业是保增长和保就业的关键，经济发展阶段的确需要国家向企业适当让利，金融支持以及减税应该是最有效、时机最合适且激励相容的政策手段。

二、构建中小企业政策矩阵，促进中小企业可持续发展

综合统计数据资料，中小企业使用20%的金融资源，却创造了60%的GDP、75%的城镇就业，如果中小企业裁员10%，中国将新增加3千万失业人口。中小企业还贡献了60%的出口和60%的税收、65%的发明专利，80%以上的新产品开发都是中小企业完成的。这些数据说明，每一单位投入，中小企业创造的就业是大型企业的8～10倍，创造的GDP是大型企业的4～6倍[2]。面对世界普遍型的中小企业发展困境，不少国家采取了积极的拯救措施，日本从20世纪末开始了经济结构的大调整，以应对经济全球化的需要和日益激烈的国际竞争，将严重依赖国外市场的外需主导型经济转换为积极开拓国内市场的内需主导型经济。政府扩大财政投资，采取了进一步加强能力开发等综合措施，以缓解日益突出的结构性失业问题；法国每年新创立的中小型企业最多可达25万个，国家为了扶持中小型企业发展，以创造就业岗位，从两个方面提供服务：其一，简化创办企业的手续，并采取集中办公的办法，让业主在一个地方办完所有手续；其二，在税收上给予优惠，社会税收（医疗、养老、失业保险）减免两年，所得税也视情况予以减少；美国在各州都设立了小企业开发中心，与政府的就业培训计划相结合，为失业者提供小企业经营培训，甚至以低价租赁为小企业开办者提供共同的场地、设备和工具，鼓励小企业间相互学习、联合经营。奥巴马要求国会提高各类中小企业贷款上限。他还宣布相关计划以通过资产救助计划（Troubled Asset Relief Program）向中小企业提供更多信贷。

1.宏观政策。经济增长不等于就业增长，而要在经济结构调整、产业结构调整中促进就业。中国经济正处于经济转型升级的关节点，以劳动密集和简单加工为特征等低端产业，正面临生产要素成本上升、产业竞争力下降的压力，市场经济优胜劣汰的规律客观上要求这些产业转移升级。在这过程中，政府要顺势而为，实行政策引导，中小企业的发展应该走向劳动密集性驱动+技术驱动+生产率驱动的道路，后两种驱动有可能与前一种驱动产生矛盾，但从中长期看，它事实上可以创造型地增加新的劳动就业岗位。

2.财政政策。包括：为中小企业提供贴息贷款或低息贷款，对于生产“精、尖、特、优”高质产品的中小企业设立专项扶持资金；采取财政补贴手段引导与规范对中小企业投资，启动民间投资。对用自有资金创建中小企业，和对现有中小企业增加投资的企业和个人进行补贴。对成果突出的科研开发项目支出进行补助，以鼓励中小企业技术创新，推动科技进步；制定对中小企业实行积极扶持的产品目录，通过多种措施帮助中小企业尽可能多地获得政府购买份额，保证优质中小企业获得政府订单；发挥财政杠杆作用，完善针对中小企业的社会化服务体系，提供创业辅导、企业诊断、信息咨询、市场营销、贷款担保、产权交易、技术支持、人才引进、人员培训、对外合作和法律咨询等服务。

3.税收政策：加强对中小企业的税收宣传和纳税辅导，及时为中小企业办理税务登记、发票购买等涉税事宜。对财务管理和经营管理水平相对滞后的中小企业提供指导、培训等服务，大力推广税务代理制度；取消按所有制性质和经济性质制定的税收政策优惠，规范对中小企业的税收优惠政策，体现企业公平税负、平等竞争原则，对新开办的中小企业应实施一定的税收优惠政策，鼓励其创办企业惯用吸纳就业；通过规范税收制度，在清理不合理收费项目的基础上费改税，使不同所有制、不同规模的企业的负担稳定在合理的水平上，适度向中小企业倾斜。逐步建立公共部门产品与服务的定价听证制度，降低登记和最低注册资金的标准，从根本上解决减轻中小企业负担问题，逐步剥离目前由企业承担的一些公共事务与社会职责。

4.金融政策。加快创业板市场建设，完善中小企业上市育成机制，扩大中小企业上市规模，增加直接融资；建立和健全中小企业融资服务平台、信用评价制度及信用担保体系，增强中小企业的获贷能力。鼓励民间资本进入金融行业，形成竞争机制，从根本上解决中小企业融资与发展的困难。其次，要建立中小企业的信用担保体系，由政府对中小企业进行部分或者全部信用担保。除了财政担保外，发展民间担保机构，靠商业化的运作为中小企业提供担保，通过商业信用保险机制，建立再担保体系，来分散担保公司的风险。

5.社会保障政策。人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势的通知》，其中提出的“五缓四减三补两协商”政策，要在金融危机的情景下执行，努力形成失业补偿、就业服务和就业培训的整合系统。社会保障政策要加强情景仿真模拟，建立失业预警平台与应急体系建设，出台失业预案，认真应对城镇困难就业人员、资源枯竭型城市成建制失业、特大自然灾害引发的大面积失业、高危暴露人群的就业问题，形成失业救济、就业培训、帮助就业和完善社保的联动机制。

6.科技创新政策。中小企业由于面临的巨大的竞争压力大，其组织结构安排灵活，富有弹性，在创新效率和周期上明显优于大企业，存大创新求存的动力机制，国家发改委等制定的《关于支持中小企业技术创新的若干政策》，在激励企业自主创新、加强投融资对技术创新的支持、建立技术创新服务体系、健全保障措施四个方面进行了详细的阐述。就广东省而言，科技创新政策要围绕建设产业创新型城市、学习型城市、产学研究联合型城市做文章，大幅度提高中小企业的科技含量，加大深加工产品和精加工产品出口，提高产品附加值和微笑指数。

7.劳动政策。对于特殊时期困难中小企业经过多方努力因有利于企业提高经济效益而不得不实行裁员的，引导其依法和合理裁员，并切实做好停产、倒闭中小企业职工安置工作。劳动监督要围绕就业稳定性指数、工作质量指数、福利和保障指数、职业发展指数四个重要的劳动监测指标进行管理。对于涉及劳资关系的最低工资制度、欠薪问题、正常工资增长、劳动安全等引起劳动争议与纠纷，要认真引导进行理性与合理维权，加强NGO的法律援助，保护弱者利益。

三、建立失业预案，稳定中小企业的就业优势

建立失业预警制度的目的，使各地能够对失业调控目标进行有效监控，以确保各级政府失业调控目标的实现，保持就业局势稳定和社会经济的发展。建立失业预警机制，当失业率等指标达到或超过一定幅度影响就业局势稳定和社会经济协调发展时，即发出预警报告，并启动应急预案；当应急政策措施生效，失业率等指标回归调控范围内时，警报解除。失业预警制度由失业预警监测指标、失业动态监测、失业信息统计调查、失业预警线及警报级别设定、失业应急预案等部分组成。

设立失业预警线，原则上依据失业预警监测指标数据及动态监测行业、企业情况划分为三级：Ⅰ级警报（特重）、Ⅱ级警报（严重）、Ⅲ级警报（一般）。失业预警监测指标达到规定数值时启动相应级别“警报”。根据经济社会发展对失业的影响力和承受力，也可以将失业警戒梯次分为了“绿色安全”、“黄色警戒”、“橙色警戒”和“红色警戒”四个区域，具体的政策措施包括：

1.失业应急预案启动后，根据失业程度级别分别对就业、产业和公共投资政策进行相应调整。

2.财政部门按规定从失业保险基金、促进就业专项资金中及时调剂资金，用于突发失业事件时人员安置、失业保险待遇发放和落实各项促进就业政策等所需资金。

3.劳动保障部门对集中产生的大量失业人员，开展积极、主动的就业服务工作，加强职业指导，转变就业观念，通过落实就业援助等扶持政策，帮助就业困难对象尽快实现就业再就业，对经多次求职仍未实现就业的，给予公益性岗位托底安置。

4.政府投资开发的公益性岗位和城建、园林、绿化、交通协管、小区治安、小区物业、家政服务、托老托幼、机关后勤服务等社会化服务岗位纳入统筹管理，用于安置失业人员再就业。

5.实行空岗报告制度，有针对性地选择缺工企业与关闭破产或裁员企业进行对接，为即将失业的人员提供及时的转岗机会。

6.积极开展创业带动就业工作，通过创业培训、项目选择、开业指导、推荐贷款、落实补贴、跟踪服务等“一条龙”服务，让更多劳动者通过创业培训成功创业，从而带动更多的失业人员就业再就业。

7.从国民待遇上善待农民工、善待城镇贫困人群，完善社会保障制度。

8.切实做好失业统计工作与失业人员的民情民意调查，着力寻求外来务工人员产生焦虑、畏惧、暴躁等情绪的原因，解决具体的现实问题是关键。

9.健全劳动保障监察体系和劳动争议调解仲裁机制，依法维护劳动者合法权益。

10.职业技能培训注重实效，尤其要做好就业预期工作，规避再就业风险。

在金融危机、欧债危机、民间高利贷、银行信贷紧缩、制造业产品需求放缓（尤其是出口导向型企业）等若干因素共同作用下，中小企业贷款难的问题继续蔓延甚至更为严重，企业家出走或外逃现象升级，影响了中国的就业率。中央政府采取了一些针对中、小、微型企业的税收政策、中小企业融资担保体系，妥善处理企业资金断链问题，要认真落实并完善对小、微型企业贷款的差异化金融监管政策，明确将小微型企业作为重点支持对象。中、小、微型企业对中国就业贡献率高达80%以上，中国60%以上的青年人在中小企业就业。就业是最大的民生问题，双保方针难以两全的情况下，应该将就业放在首位，引发中东北非危机、英国骚乱、占领华尔街运动等的首恶之源就是青年人的就业危机日趋严重所致，应该引起中国政府的高度重视，宁愿放慢经济增长，也要保证就业增长。采取的措施不仅是资金问题，对大学生、农民工、城市难就业人群的人性关怀和各项政策都需要进行检讨矫正，促进就业才是治国安全之根本。

参考文献：

[1] 袁绪亚.经济整体运行平稳 中小企业发展仍然艰难[J].网易财经，2013，（6）.

[2] 王一江.先救中小企业的理由[J].风凰网财经，2009，（4）.

[责任编辑 吴高君]