论城市群策略是推进城市协调发展的关键

温圣琪

摘 要：我国各类城市的人口吸引力与人口规模之间的矛盾，使得新型城镇化规划提出的市民化进程面临挑战。分析认为，大中小城市协调发展是顺利推进市民化进程的基础，城镇化策略是各类城市协调发展和市民化进程的关键。

关键词：市民化；城镇化；城市群

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）12002903

上世纪九十年代以来，农民逐渐脱离土地进入到城市中务工，为城市建设和城市规模扩张做出了巨大的贡献。但是，进城的农业转移人口并没有分享到多少城市快速发展的成果，受城乡分割的户籍制度影响，农民工在教育、就业、养老、住房保障等方面难以享受到城镇居民的基本公共服务。传统城镇化重地的城镇化、轻人的城镇化，重GDP的发展、忽略了农民工融入城市的需求。

新型城镇化提出以人为本，将人的城镇化放在了核心位置。党中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）明确提出，要“合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，实现人的全面发展和社会公平正义，让所有的人都能够分享现代化建设的成果。

1 市民化进程的现状

1.1 快速的人口城镇化面临巨大挑战

截止2013年底，我国城镇的常住人口达到7.3亿，城镇常住人口的城镇化率达到53.7%，但户籍人口的城镇化率只有36%左右。国际统计数据显示，发达国家人口城镇化率平均为80%，人均收入与我国相近的发展中国家人口城镇化率平均为60%。我国的城镇常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率均远低于国际水平，根据诺瑟姆（Northam）S曲线理论，我国的城镇化进程仍将在很长一段时间内延续快速发展的势头。

《规划》提出的目标是，到2020年我国城镇的常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。以2013年底13.6亿人口规模计算，7年的时间需要完成新增约8500万农业转移人口和其他人口常住城镇、新增约1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇。城镇化目标的绝对数字，在世界城镇化发展史上是空前的，对城镇的资源要素、城市管理等的承载能力提出了巨大的挑战。

1.2 大城市吸引力强但人口趋于饱和，中小城市潜力巨大但吸引力弱

当前，我国特大城市、大城市的人口规模过大，难以承载更多的人口。以北京市为例，2013年底北京市常住人口为2114.8万，户籍人口1316.3万。常住人口超过2020年1800万人左右的控制目标，常住人口中城镇人口1825.1万，常住人口密度每平方公里1289人。人口规模过大带来严重的城市病，引发交通拥堵、看病等待时间长等诸多难题，解决起来困难重重。以交通为例，2013年北京工作日平均每天堵车1小时55分钟，比2012年工作日平均每天多堵25分钟。北京市的限购限行、大力发展公共交通等政策，未能有效缓解交通拥堵的局面。

与大城市人口多数量少相反，我国中小城市数量多但规模小，可以成为吸纳人口的主要载体。1.9万个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。2013年中小城市及其直接影响和辐射的区域的城镇化率仅为35.1%，远低于全国平均水平。2013年我国50-100万人的中等城市有278个，50万人以下的小城市有184个，中小城市城镇常住总人口2.58亿，按中等城市发展为大中城市（城均由71.3万人发展至100万人）、小城市发展为中小城市（城均由32.8万人发展至50万人）来计算，可吸纳人口规模1.12亿。

人口的迁移与就业机会、收入水平直接相关。相对于大城市，中小城市和城镇的发展主要是投资驱动型，由于我国资金投入大多集中在行政级别较高的大城市，中小城市和城镇发展缺乏产业支撑、产出效率较低。因此，中小城市和城镇的就业机会相对较少、收入水平低，对人口的吸引能力较弱，不少地方甚至出现空城、睡城现象。比较而言，大城市汇集了人口、资金、产业支撑等多方面的优势，城市发展更为快速和稳定，就业机会与收入水平更高，对人口的吸引力强于中小城市和城镇。

2 各类城市协调发展是市民化的基础

农业转移人口市民化，也就是农业转移人口向城镇聚集居住和融入城镇生活。向城镇聚集居住，体现为城镇人口数量上的变化，即人口量的城镇化；融入城镇生活，体现为转移人口在城镇的生活质量的变化，即人口质的城镇化。农业转移人口市民化是人口量的城镇化和质的城镇化两方面的结合，与城镇发展的结果形态密切相关。

2.1 城镇发展失衡的结果形态

我国前期城镇化过程，因优质资源向大城市的行政集中和大城市自身集聚效应的影响，产生大中小城市发展失衡的格局。城镇发展失衡造成的直接后果是，大城市对人口的吸引力远远领先于中小城市和城镇。在我国当前户籍体制下，甚至于非户籍人口在大城市享受到的福利水平要高于户籍人口在中小城市和城镇所享受到的福利水平。在市场机制的驱动下，理性人口即使无法获得大城市户籍，也宁愿以非户籍居民的身份生活在大城市。

城镇发展失衡的结果形态下，市民化进程不充分，主要体现在以下三个方面：

（1）城镇发展失衡的结果形态下，人口量的城镇化不充分。城镇发展失衡的结果形态下，人口大量涌入大城市。但第一，大城市不可能无限扩张，到一定规模后无法吸纳更多的人口。第二，大城市人口规模过大带来拥挤效应，部分人口不愿意承担“城市病”的负面效应，选择留守或是回归到农村。第三，中小城市和城镇的人口集聚性不足，对农村人口的吸引力不强，农村人口不愿意进入中小城市。三方面的合力，使得人口量的城镇化不充分。

（2）城镇发展失衡的结果形态下，人口质的城镇化不充分。大城市的户口附加了教育、医疗、住房、就业等的福利待遇。城镇发展失衡的结果形态下，人口大量涌入大城市，当大城市的人口规模超过了城市资源的承载能力时，为保护城市户籍居民的福利，政府倾向于实行更为严格的户籍管制，并将更多的城市福利与户籍挂钩。政府的保护性举措加剧了城市内部户籍与非户籍居民的二元矛盾，大量农业转移人口难以融入城市社会，公平享受到城市福利。中小城市和城镇的户籍居民，因城镇发展的不足，所能享受到城市福利水平也不高。endprint

（3）城镇发展失衡的结果形态下，人口量和质的城镇化不稳定。一方面，大城市因人口大量涌入的压力，普遍实行户籍管控，农村户籍给农民工打上了身份烙印，农民工在就业、收入等方面受到歧视，就业时间和收入水平均不稳定；另一方面，随着人口的涌入，大城市的生活成本日益上升，进城务工所得盈余降低。两方面的合力，促使农民工对在非农产业就业和城市生活缺乏稳定预期，对城市缺乏归属感，其投资提高技能、彻底非农化、融入城市社会的意愿降低。为保证生活的退路，农民工倾向于保留重返农村和农业的机会，难以完全脱离农业经营。

2.2 大中小城市协调发展的结果形态

城镇发展失衡阻碍了人口向中小城市和城镇的集中与市民化进程，寻求人口流向多元化的途径是提升中小城市和城镇对农业转移人口的吸引力。大中小各类城市和城镇协调的结果形态下，大中小城市形成良好的产业分工与产业合作，各类城市均能够提供充分的就业机会和良好的收入水平，各城市的发展具有自己的特色。即使中小城市和城镇的收入水平低一些，人口生活居住所能获得的福利水平也能够通过城市特色得以弥补。

（1）大中小各类城市和城镇协调发展，有利于人口量的城镇化和质的城镇化水平同步提高。各类城市和城镇协调发展的形态下，中小城市和城镇吸纳人口的潜力充分发挥，人口量的城镇化水平大幅提高。同时，大城市的人口压力减轻，中小城市人口集聚效应显现，生活在各类城市的城市福利水平提高，即人口质的城镇化水平提高。相应地，大部分农业转移人口能够在中小城市获得稳定的就业，其彻底非农化的意愿增强，人口量和质的城镇化水平与过程也更为稳定。

（2）大中小各类城市和城镇协调发展，有利于降低市民化成本。我国的改革开放始于东部地区，农民工的流动具有由中西部地区向东部地区异地迁移和纯劳动力流动的非家庭式迁移的特点。纯劳动力的流动使得农民工的家庭仍然留守农村，带来巨大的社会成本。数据显示，2013年农村留守儿童超6000万、留守老人约5000万、留守妇女约4700万。研究表明，当前纯劳动力异地迁移的市民化社会成本约为人均9万元。目前，产业要素和劳动力要素出现由东部地区向中西部地区转移的迹象，发展中西部地区中小城市、鼓励农民工就地市民化和举家迁移，有利于降低约3万元的社会成本。

（3）大中小各类城市和城镇协调发展，有利于加快市民化的速度。大中小各类城市和城镇协调发展的形态下，各类城市和城镇合理分工，形成产业定位、生态治理、城市建设等方面的协作。各个城市间形成产业关联、竞争和互补效应，一来可以减少单打独斗发展模式下的资源浪费，二来可以形成整个区域的竞争合力，促进整个区域的经济社会发展速度加快。区域的经济社会发展加快，有利于城镇化进程的加快，城镇吸纳人口的能力更快提升，从而市民化进程更为快速。

3 城市群策略是各类城市协调发展的关键

世界各国的城市化进程，都是以大城市发展为起点，当大城市发展规模饱和时向外扩张，形成如北美五大湖城市群、巴黎城市群、伦敦城市群、日本东海道城市群等。城市群内既存在城市内的集聚经济性，也存在区域内城市与城市间分工合作带来的分工经济性。城市群形成和发展过程中，集聚力与扩张力相互作用，推动城市群从点状到线状再到面状扩展，带动区域内中小城市和城镇的协调发展。

改革开放以来，我国逐步形成长三角、珠三角、京津冀等城市群，推动我国经济的快速发展和区域化格局的形成。但我国的城市群发展也存在诸多不协调问题，城市群发展策略贯彻不彻底，主要的原因有两点：

（1）城市群格局的行政化色彩浓厚。受行政区域内协调简单的影响，我国的城市群多同属一个省，跨省域的城市群非常少。不同的城市群之间，即便地理位置上接近，相互间的产业分工和经济联系并不密切。长三角主要以江苏省为主体，珠三角城市群主要以广东省为主体，两个城市群均定位为电子制造、但相互间没有形成有效合作。同样地，在“中部崛起”政策的号召下，中部地区陆续按省份形成6大城市群，每个城市群都定位为物流中心和中部金融中心，相互间比建设、争抢国家层面的资源要素和政策支持。

（2）城市群内的城市间本位主义浓厚，竞争性大于合作性，这种竞争性广泛存在于大城市与大城市、中小城市与中小城市、大城市与中小城市之间。后期产生的一些城市群，如武汉城市群，除武汉的中心城市定位明确外，其余7个中小城市都争做武汉的菜篮子。即使早期形成的长三角和珠三角城市群，城市间的分工定位相对明确，也存在着大城市如南京与杭州之间的城市竞争问题。发生在大城市和中小城市之间的竞争，如京津冀城市群，一旦发生经济增速放缓的现象，北京、天津等大城市即顾不上城市间的分工定位，与河北诸中小城市争夺各种产业要素，以刺激本城市的发展。

推动我国城市群的协调发展，需要有意识坚持城市群策略，着力从以下三个方面破解城市群发展的不协调性：

①破除城市群发展的行政性。

我国的城市群多是在行政干预下形成的，城市群的空间格局与产业定位都带有明显的行政色彩。国内外的经验表明，城市群的形成及其产业定位、空间格局等，应该主要受地域要素、资源禀赋等影响，由市场发挥主要作用。

破除城市群发展的行政干预，首要的是建立多层次多形式的协调机构。国内外城市群的协调发展，都离不开城市与城市间、城市群与城市群间的协调机构与协调机制。协调机构组织形式可能是官方、半官方、民间、或者是多种形式混合的联合体，如欧盟委员会、德国的区域联合体、“泛珠三角”区域合作与发展论坛等；也可能是上一级机构或由上一级机构指定的组织，如英国的“大伦敦议会”和“大伦敦市政权”、我国的国务院西部地区开发领导小组等。协调机构组织结构可以是同一组织形式内多层次的结构，也可以是由不同组织形式构成多层次的结构。城市群可根据需要扬长避短，选择适合的组织形式与组织结构。对我国而言，强化非官方的协调组织机构的作用，是破除城市群发展行政化的方向。endprint

协调机构的根本目的是使区域内部的各城市、城市群之间有效协作。为达到这一目的，应赋予协调机构相应的职责和权限：a.制定协调机制，明确机构运转的规则和城市间、城市群间协调发展的规则；b.制定区域发展规划，确定区域的一致性目标和研究解决分歧的办法；c.及时处理城市群发展过程中所遇到的实际问题，并与各城市、城市群就日常工作保持沟通；d.监督城市群参与各方的行为，及对城市群规划的落实情况。

破除城市群发展的行政干预，还需要制定科学的考核机制。我国的官员选拔体制下，官员的考核晋升与城市的发展密切相关，城市间的利益冲突一定程度上与官员的利益冲突相关联。我国的政府是大政府，城市间的合作很大程度上表现为政府和政府官员的合作。当政府官员间产生晋升冲突时，城市间容易产生“积极竞争，消极合作”现象，城市群的协作效能不能充分发挥。因此，当城市群就发展规划达成一致认识后，需要在官员考核指标内引入促进城市群内合作的相关指标，最终使城市群内形成“积极合作，良性竞争”的竞合氛围。

②各级城市尤其是大城市，要学会处理“舍得”。

国际经验表明，城市群发展的关键，是区域内的产业结构布局合理。如莱茵—鲁尔城市群中，波恩是政治中心，科隆是重要的交通和商业中心，埃森是重化工业中心，法兰克福是金融中心和交通中心，多特蒙德则是炼钢、重机工业中心，杜塞尔多夫是通讯、化工、服装工业中心。城市群内各城市形成具有特色和优势的产业，有助于形成共同市场；生产要素在城市群内流动，人口和经济活动可以在更大区域上形成集聚效应。

我国的城市群中，各城市和协调机构应认真分析自身的特点，立足实际寻找最适合自身的产业，优化产业结构，通过城市间分工协作促进产业群发展。不要片面追求发展高新技术产业，不要追求产业发展的大而全，不是每个城市都要发展为大城市。各种规模等级的城市，要发挥自身的比较优势，建立适合其发展条件的产业。大城市要舍得产业外迁，努力发展现代服务业和高精尖产业，主要发挥其辐射带动作用；中小城市应积极承接大城市转移出来的产业，吸引符合条件的产业落地，创造就业机会，增强产业配套能力，促进产业链的延伸和形成产业群；城镇的发展要发挥其地理位置优势和自然资源优势，与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。

城市群的发展不是一蹴而就的，中小城市在一定的发展阶段内仍面临基础设施、服务能力不足的局面，生产要素保持向大城市集聚的态势。为此，大城市应通过多种途径支持中小城市发展，积极承担帮助中小城市建设基础设施、提高城市服务与治理能力的职责。如支持优质的教育和医疗资源落地中小城市，通过教育培训、引导高校在中小城市建立分校等帮助中小城市发展专业和管理人才，通过联防联动、生态补偿、成本分担等方式为中小城市的环境治理提供财力支持。大城市的支持行为常见于国际城市群中，如英国伦敦即在大伦敦治理联盟中主动分担较多的财源任务，支持中小城市用于特定目的行为。

③要充分重视交通运输网络的建设，尤其是中小城市间交通网络。

经验表明，发达的交通网络设施是城市群中各城市快速发展的重要支撑，是城市间相互连接的纽带。国外城市群大多拥有高速公路、高速铁路、航道等组成的区域性交通运输网络，交通网络的发展直接影响着城市群相互间的作用和一体化发展进程。交通运输条件改善能降低要素流动成本、加速大城市的要素集聚、中小城市更快更有效地应用大城市的知识外溢，从而促进大城市与中小城市协同增长。

城市群的交通运输网络建设，不仅要重视中小城市与大城市的交通运输网络建设，更要重视中小城市间的交通运输网络建设。在运输方式上，要注意因地制宜和运输方式多样化，把降低出行时间、提高运输效率和降低运输成本有机结合起来。同时，要从国家层面上加强高铁、高速公路等运输网络的建设，将各个城市群有机连接起来，形成相互联系的城市群。城市群内的各个城市，与高铁、高速公路等主干道相连接，构成串通各类城市的高速交通网络。

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